人民调解协议书与法院调解书效力衔接问题的理论探讨

李克垣


调解是各国解决民事纠纷的三大制度之一，尤其是在我国，人民调解委员会主持的人民调解在处理居民之间的民事纠纷中占有重要地位。这不仅在于我国传统法律文化中讲究和谐精神与协调一致[1]，人们有“厌诉”心理，发生纠纷时往往更多地求助于调解；而且从现实的层面上，调解不仅有利于人民内部矛盾的迅速解决，并且有利于减轻法院的诉累。然而，人民调解委员会主持下达成的调解协议书没有法律上的约束力，一方当事人一旦反悔，调解协议书就成为一纸空文，这不仅是对社会资源的一种巨大浪费，而且对另一方当事人也是不公平的。这种制度设计对违背契约的一方不仅不给予制裁，而是给予鼓励（法院支持反悔的一方当事人的诉请就是制度上的鼓励）；遵守协议的一方不仅得不到法律的保护，反而受到了事实上不利益（协议书的不履行势必给希望遵守协议的一方带来直接或间接的不利益）。无疑，这样的制度不仅是不公平的，特别是与当下社会要求建立一个信用社会是背道而驰的，十分不利于建立一个良性的市场经济体制与环境。对于这样制度设计，我们是墨守陈规呢，还是与时俱进、大胆进行革新，弥补制度设计的漏洞呢？答案无疑是后者。

如何弥补人民调解协议书的效力漏洞？如何在现行法律制度框架内进行嫁接，既不违背现行法律，又给人民调解协议书以效力上救济？给人民调解协议书以效力上救济应遵循什么样的程序？这是本文要展开讨论的问题，也本文开展论述的路径。

一、人民调解协议书的基础效力

在论述调解协议书之前，我们首先要弄清什么是调解。调解是由第三人（调解机构或调解人）出面对纠纷的双方当事人进行调停说和，用一定的法律规范和道德规范劝导冲突双方，促使他们在互谅互让的基础上达成解决纠纷的活动。[2] 调解第三人包括人民法院、仲裁机构、人民调解委员会、行政机关，也可能是当事人所信赖的公民个人。本文讨论的调解是指人民调解委员会或社区矛盾调解中心主持下进行的调解。在人民调解委员会或社区矛盾调解中心主持下，经过双方当事人多轮的商讨、互相让步最终达成一致意见，最后签订的协议即是人民调解协议书[3]。

花费了大量精力签订的人民调解协议书，是否除了当事人自愿履行外没有任何效力呢？我们认为，并非如此。“调解书具有合同的法律效力。如果一方当事人违约，另一方当事人可以寻求新途径解决争议。”[4] 另一方当事人向法院起诉后，法院应认定调解协议书具有合同（契约）的效力，应判定不履行调解协议书的一方当事人承担违约的法律责任，除非不履行调解协议书的一方当事人提出证据证明调解协议书（1）违背自愿原则，协议内容歪曲了双方当事人当时的真实意思，或者该方当事人是在受胁迫或欺诈下签订的；（2）违背合法原则，协议内容违反了国家法律的强行性规范或公序良俗原则；（3）重大误解或者显失公平。

为什么人民调解协议书具有合同（契约）的效力呢？人民调解委员会和社区矛盾调解中心调解的范围仅为民事性纠纷，属于私法的范围。而私法以私人平等和自治为基本理念，[5] 意思自治的真谛在于尊重选择，其基本点则是自主参与和自己责任。调解协议书是当事人在平等和自愿的前提下签订的，虽然双方可能都做出了让步，牺牲了自己在纠纷发生时要求的部分利益，然而他们最终发现，“只有与对手彼此都接受双方同意的约束，即契约，才是唯一现实的选择，”[6] 这正是当事人自主参与的结果。在市场经济条件下，市民尊奉私法自治理念去参与生活，必须把理性判断作为交往的前提。自主参与者对于参与所导致的结果负担责任，即自己责任，这是自主参与的必然逻辑。如果当事方不履行调解协议，意即当事方存在过错，根据意思自治理念，有过错的加害人必须对加害行为负责，即过错责任。既然我国的《民法通则》承认意思自治原则[7]，作为国家司法机关的人民法院有何理由不尊重当事人自治的结果呢？

人民法院在诉讼中认定人民调解协议书具有合同的效力，同时也符合程序法的规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第16条第2款规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行……”在此法律规定，当事人应当履行调解协议，在人民调解协议书的效力问题上法律做出的是强行性规定，当事人没有履行或是不履行自由选择权，反言之，当事人不履行调解协议就要承担法律责任。该款随即规定：“当事人……反悔的，可以向人民法院起诉。”该规定并没有说，当事人因反悔而不履行调解协议不需要承担法律责任，从条文规定中也推导不出这样的意思。反过来，如果认为推出这样的意思，显然与该条文的前半句“当事人对调解达成的协议应当履行”是矛盾的，立法者不可能在同一条文中做出相反的意思。该条规定只是赋予当事人在不履行调解协议时除人民调解委员会调解之外的另一解决争议的新途径，即诉讼。法律赋予当事人的是起诉权，而不是胜诉权。在此情况下，无论是反悔方起诉，还是对方起诉，在民事实体法上，反悔方都要承担不履行协议的法律责任，除非法院认定调解协议无效。[8]

二、人民调解协议书与法院调解书的效力衔接

通过第一部分的论述，我们解决了人民调解协议书的基础效力问题，然而人民调解委员会和社区矛盾调解中心主持下达成的调解协议书没有法律上的强制执行力，一方当事人违约，另一方当事人不能以此为依据申请法院强制执行。这对于社会资源来说是一种浪费，同时也不利于树立人民调解的威信，这样大量的标的小、社会影响不大的民间纠纷将会涌到法院去解决，势必增加人民法院的诉累。

在我国的民事诉讼法及仲裁法中都有调解制度的规定，而法院调解书与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。为赋予人民调解协议书以法律强制效力，我们设想，把人民调解协议书与法院调解书衔接起来，即人民法院可以应当事人的申请，按照一定的法律程序，根据人民调解协议书的内容制作调解书，该调解书即具有法院调解书的法律效力，当事人可以以此申请强制执行。实行这种衔接制度，不仅具有现实上的重大意义，而且具有法理上的可行性。

仲裁制度为我们进行调解衔接提供了参考蓝本。《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则（2000年）》第48条规定，当事人在仲裁委员会之外通过调解达成和解协议，可以凭当事人达成的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会指定一名独任仲裁员，按照和解协议的内容作出仲裁裁决书。新仲裁规则的规定可有效保证和解书具有强制执行力。在我们设想的调解衔接制度中，人民调解委会员主持达成的人民调解协议书可视为此处的“和解协议”，法院可参照该条仲裁规则，作出法院调解书。

从法理上讲，法院调解是民事诉讼活动的一部分。进行民事诉讼活动必须存在民事诉讼法律关系，而一个民事诉讼法律关系的产生前提是一个“诉”的提起。因此，要想使人民调解进入到法院调解，首先必须构造一个“诉”。诉的要素有三个，即当事人、诉讼标的、诉的理由。[9] 人民调解当事人向人民法院申请确认人民调解协议书的法律效力，具备了诉的三个要素：（1）诉的当事人分为起诉一方与被诉一方。提出申请的一方可视为起诉方，被申请方则为被起诉方，双方都申请时可视为诉与反诉的合并；（2）诉讼标的，该诉为确认之诉，确认的客体为当事人之间具有人民调解协议书规定的权利义务关系；（3）诉的理由，即诉的依据，此处是人民调解协议书。诉的提起要具备两个要件：一是由当事人提出；二是向法院提出。根据前面所述，人民调解协议书当事人向人民法院申请，具备了诉提起的两个要件。至此，一个完整的“诉”形成了。

具备了“诉”的要素与提起要件后，还需要有人民法院的受理，才能产生民事诉讼法律关系。人民法院受理人民调解协议书当事人的申请，可依据民事诉讼的主管与管辖的一般原则。在主管方面，人民调解委员会和社区矛盾调解中心受理的民间纠纷基本上都属民事诉讼的适用范围。在管辖方面，级别上一律应由基层人民法院管辖；地域上应由人民调解委员会或社区矛盾调解中心所在地人民法院管辖。

三、人民法院审理人民调解协议书的程序

人民法院对人民调解协议书的审理，在遵循民事诉讼的基本原则和基本制度的前提下，主要适用法院调解制度的规定，适用简易程序进行，并可以借鉴仲裁法的一些做法，使原则性与灵活性相结合。本部分就审理程序进行简略论述。

1、法院受理的根据。主要有两个条件：一是有效的调解协议书；二是当事人的申请书。有效的调解协议书，应是在人民调解委员会或社区矛盾调解中心主持下，依据当事人自愿、合法原则达成的书面协议。[10] 在形式要件上，协议书应采用司法行政部门印制的统一格式，由纠纷当事人和人民调解员的签名，加盖人民调解委员会和社区矛盾调解中心的印章。当事人的申请，可以是一方申请，另一方同意；也可以是双方达成申请协议，共同申请。当事人可以直接向法院申请，也可以委托社区矛盾调解中心向法院提交申请。

2、法院审理的方式。法院受理后，依简易程序由审判员一人独任审理。人民调解委员会或社区矛盾调解中心应将案件的案卷材料和有关证据移送法院。法院以书面审理为原则[11]，如果审判员认为有必要时，可以通知当事人或证人到庭进行询问，以核清事实。独任庭可以通知调解人到庭或以其他方式询问案件情况，调解人应如实回答。法院审理期限，应比一般简易程序要短，一般的应在15日内审结，复杂的可延长至一个月。

3、法院审理的结果。法院对人民调解协议书的审理结果可能有几种情形：（1）一般情况下，经过审理，独任庭认为人民调解协议书协议内容清楚、合法的，应依据人民调解协议书的内容制作法院调解书，要求双方当事人要调解书上签字，加盖人民法院印章。（2）如果独任庭认为人民调解协议书协议内容不清或者违法或者有欺诈、强迫等情形的，应认定协议书无效。在双方当事人愿意再行调解的情况下，可以主持当事人达成新的协议，并以此制作调解书。（3）如果在独任庭制作调解书前，当事人双方撤回申请的，应裁定撤销案件；一方当事人撤回申请或不同意法院调解的，另一方当事人坚持不撤回申请的，应驳回申请，告知不撤回一方可以另行起诉。法院受理起诉后，在审理时人民调解协议书具有合同的效力。

四、人民调解协议书适用证据规则问题

2002年4月1日开始施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第67条规定：“在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。”人民调解协议的效力是否与这一规定发生冲突呢？我们认为，不发生冲突。

第67条的规定是针对法院主持的调解或当事人庭外和解而作出的，其目的是消除当事人害怕在调解或和解中因承认案件事实而在其后诉讼中给自己带来不利的顾虑，鼓励当事人在调解或和解中作出让步，从而促进调解或和解协议的达成。从条文的规定，我们可以看出，这项证据规则只对达不成调解协议的情况下才适用，如果双方当事人在法院的主持下达成调解协议，一般情况下不适用该项证据规定，除非当事人根据我国《民事诉讼法》第180条[12]的规定提起再审。因为当事人一旦签收了法院制作的调解书，调解书即具备了法律效力，本案已经结束，不存在“其后的诉讼”，第67条证据规定失去适用条件。当事人要按照调解书的内容履行义务，当事人由于妥协而产生的对己不利的后果一旦列为调解书的内容，当事人同样必须履行。

人民调解委员会或社区矛盾调处中心主持下进行调解与法院主持调解同样适用第67条证据规则。在人民调解过程中，当事人为达成调解协议作出妥协所涉及的对案件事实的认可，同样不能在诉讼中作为对其不利的证据。但是当事人之间一旦达成协议，签订人民调解协议书后，人民调解协议书就具备了合同的法律效力，当事人则不能就人民调解协议书的内容在诉讼中引用第67条证据规则，除非当事人证明人民调解协议书无效。如果人民法院根据人民调解协议书的内容，审核后制作法院调解书，则适用法院调解书的效力，如前段的分析，一般也不再适用第67条证据规则。


江西省宜春市人民政府办公室


宜春市人民政府办公室关于印发宜春市房地产业税收征收管理实施办法（试行）的通知

宜府办发〔2012〕17号



各县（市、区）人民政府，市政府各部门：

经市政府研究同意，现将《宜春市房地产业税收征收管理实施办法（试行）》予以下发，请认真贯彻执行。

特此通知



二〇一二年三月二十六日



宜春市房地产业税收征收管理实施办法（试行）

第一条　为加强房地产业税收的征收管理，防止税收流失，保障国家财政收入，维护房地产业市场公平竞争的纳税环境，促进依法治税，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及有关税收法律法规和政策规定，结合我市实际，制定本实施办法（以下简称“办法”）。

第二条　本办法所称的房地产业，是指在我市范围内转让土地使用权和销售不动产的业务，即所转让使用权的土地或所销售的不动产座落在我市境内，均应按本办法管理。转让土地所有权，是指土地使用者有偿转让土地使用权的行为。销售不动产，是指不动产所有权人（产权人）有偿转让不动产所有权的行为；不动产，是指不能移动，移动后会引起性质、形状改变的建筑物、构筑物、其他土地附着物。在销售不动产时连同不动产所占土地的使用一并转让的行为比照销售不动产。土地或不动产的租赁行为，应按“服务业”税目征收税收。

本办法所指称的地方税收（基金、费），包括营业税、城市维护建设税、土地增值税、房产税、土地使用税、印花税、企业所得税、个人所得税、契税、耕地占用税和教育费附加，以及防洪保安资金、残疾人就业保障金、工会经费、价格调节基金、地方教育附加等。

第三条　纳税人有下列情形之一的，经相关部门依法确权后，视同发生应税行为：

（一）以转让有限产权或永久使用权方式销售建筑物的；

（二）单位、个人将不动产、土地使用权无偿赠与他人的；

（三）未到国土资源及房管部门办理土地使用权、不动产登记手续，但实际已经取得土地或不动产的占有、使用和处置权，并将土地使用权、不动产所有权转让给他人的；

（四）土地使用者和不动产产权人之间相互交换土地使用权和不动产所有权的；

（五）接受他人委托代建不动产，而以受托人自己的名义办理工程项目立项，不动产建成后将不动产交给委托方的；

（六）在房地产开发过程中，投资者在工程完工前，将自身开发工程的全部权利、义务有偿转让给他人的；

（七）城市建设规划拆迁，投资者以其他房屋安置给被拆迁单位和个人的；

（八）对一方提供土地使用权、一方提供资金合作建造不动产的，依据下列不同情况分别征税：

1．合作双方按比例取得部分不动产所有权，或出地方取得固定利润或按比例取得销售收入的，对提供土地使用权的一方按转让地使用权行为征税，对出资方按销售不动产行为征税，将出资方的投资额按出地方所分得房屋的比例确定应纳税营业额。若合作一方或双方将分得房屋进行销售，应以销售者作为纳税人征收销售不动产营业税；

2．提供土地使用权的一方提供土地使用权，提供资金方负责建造不动产并使用若干年，期满后不动产无偿归还提供土地使用权方的，对提供土地使用权的一方按“服务业--租赁业”征税，对提供资金方按“销售不动产”征税，将出资方的投资额确定为计税营业额；

3．合作双方成立合营企业，合作建房，房屋建成后，双方采取风险共担，利润共享的方式分配利润的，只对合营企业销售不动产征税。

第四条　纳税人自领取营业执照之日起30日内，到主管地方税务机关办理税务登记。外来经营户必须办理报验登记，生产经营时间连续12个月内累计超过180天的，应当到主管地方税务机关办理税务登记手续。全市范围内所有在售房地产项目，应纳入我市房地产业税收管理信息系统实施项目化管理。

第五条　纳税人适用的税种、税目、税率（征收率）、征收方式：

（一）转让土地使用权、销售不动产，分别按“转让无形资产”、“销售不动产”税目，征收5%的营业税。

（二）单位纳税人按转让土地使用权或销售不动产的所得缴纳企业所得税。对账务健全，能够提供真实、准确、完整的纳税资料，正确计算应纳税所得额的纳税人，其应纳企业所得税实行查账征收，企业所得税税率25%；对账务不健全，符合国家税务总局制定的《核定征收企业所得税暂行办法》列举情形之一的，其应纳的企业所得税实行核定征收，核定征收率为：市中心城区4.95%，其他县（市、区）不低于4%；

个人独资、合伙企业、个人以及属于承包、承租、挂靠经营，经营成果归个人所有的纳税人，按转让土地使用权和销售不动产的所得缴纳个人所得税。纳税人不能提供真实、准确、完整的纳税资料，不能正确计算应纳税所得额的，其转让土地使用权或销售不动产的所得，实行核定征收方式计征个人所得税，其征收率为：市中心城区4.95%，其他县（市）不低于4%；

个人出售自有住房按财政部、国家税务总局的有关文件规定，征收个人所得税。

（三）城市维护建设税。按实际缴纳营业税额计征，税率标准为：城市7%，县城、建制镇5%，城市、县城、建制镇以外的1%。

（四）土地增值税。从事房地产开发的纳税人，必须按规定预征土地增值税：对住宅项目，普通标准住宅预征率为1%、非普通标准住宅（含车库）预征率为3%，店面预征率为5%，转让土地使用权预征率为7%。

土地增值税实行四级超率累进税率，税率为30-60%。对符合土地增值税清算条件的，必须进行土地增值税清算；对符合核定征收条件的，按以下标准核定征收土地增值税：对住宅项目，普通标准住宅核定征收率为3%，非普通标准住宅核定征收率为5%；对非住宅项目，商铺核定征收率为7%，其它非住宅（含车库）核定征收率为5%。

（五）房产税。房产税由产权所有人缴纳，采用从价计税：依照房产余值计算缴纳的，税率为1.2%；依照房产租金收入计算缴纳的，税率为12%。

（六）城镇土地使用税。对座落在城市、县城、建制镇、工矿区范围内的房地产开发项目，应缴纳城镇土地使用税。

1．以出让或转让方式，有偿取得土地使用权的，应由受让方从合同约定交付土地时间的次月起缴纳城镇土地使用税；合同未约定交付土地时间的，由受让方从合同签订的次月起缴纳城镇土地使用税。

2．在城镇土地使用税征收范围内实际使用应税集体所有建设用地，但未办理土地使用权流转手续的，由实际使用集体土地的单位和个人按规定缴纳城镇土地使用税。

3．纳税人以实际占用的土地面积为计税依据。持有县以上政府部门核发的土地使用证书的，以土地证书确认的土地面积为准；尚未核发土地证书的，以土地管理部门的批文所确定的土地面积为准；既无土地使用证书，又无批准文件的，由纳税人据实申报土地面积，待土地使用证书核发后再作纳税调整。房地产开发企业已销售房屋的占地面积，可从房地产开发企业的计税面积中扣除。

（七）印花税。纳税人从事上述房地产业务，与对方订合同时，均应按照合同的金额，按规定的税率申报缴纳印花税。

（八）教育费附加按实际缴纳的营业税额计征，征收率为3%。

（九）契税、耕地占用税按相关政策执行。

（十）防洪保安资金、残疾人就业保障金、工会经费、价格调节基金、地方教育附加按省、市人民政府和相关单位规定的适用征收率代征。

第六条　纳税人因转让土地使用权、销售不动产而向对方收取的全部价款和价外费用为营业额。全部价款是指成交合同的总价格，包括向对方收取的各种物质利益、分期付款金额以及金融机构提供的按揭贷款；价外费用包括向对方收取的手续费、补贴、基金、集资费、返还利润、奖励金、违约金、滞纳金、延期付款利息、赔偿金、代收款项、代垫款项、罚息及其他各种性质的价外费用。

纳税人转让土地使用权或销售不动产的价格明显偏低而无正当理由，以及单位、个人将不动产、土地使用权无偿赠与他人的，主管地税机关应依据《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》第二十条的规定核定其计税营业额。

第七条　纳税人转让土地使用权或销售不动产行为应纳营业税的纳税义务发生时间，为其收讫营业收入款项或者取得索取营业收入款项凭据的当天。

第八条　纳税人应按《税收征管法》及其他税收法律法规的规定及时向主管地方税务机关进行纳税申报。

第九条　房地产业纳税人分为自开票纳税人和代开票纳税人。自开票纳税人在申报地方税收（基金、费），且通过网上银行扣款成功后，可根据实际情况在江西省“建筑业、房地产业管理信息系统”企业端自行开具发票；代开票纳税人需要开具发票时，应提供相关资料，向主管地税机关申请开具。未缴清地方税收（基金、费）或者提供涉税资料不全的，主管地税机关不得为其开具发票。

第十条　房地产业所发生的地方税收，由其所在地主管地税机关负责征收管理，在市中心城区从事房地产开发所产生的地方税收（基金、费），按新修订的《宜春市中心城区房地产、建筑业税收征收管理办法》执行。纳税人必须在规定的纳税期限内申报纳税（按工程项目），不得违反规定异地纳税。

第十一条　项目销售完毕后，主管地方税务机关应对项目进行税款清算。主管地方税务机关要对项目的税款缴纳情况和发票领购开具情况等进行清算，并对每套房屋的销售和发票开具等情况进行核销。对少缴税款的项目，主管地方税务机关应及时通知纳税人补缴入库；对多缴税款的项目，应按规定退税或抵缴下期应纳税款。

第十二条　市、县（市、区）发改委、国土资源、城乡规划建设、房管等相关职能部门应积极支持和协助税务部门工作，配合地税机关抓好全市房地产业税收征管。

（一）发改委应在房地产开发项目自核准之日起30日内向税务部门传递有关房地产项目核准批文。

（二）国土资源部门应向税务部门及时传递土地使用权交易信息，内容包括承受土地使用权的单位或个人名称、土地位置、价格、用途、面积等，在办理土地使用证时严格执行“先税后证”的有关规定。办理土地权属登记或变更登记的单位、个人必须向国土资源部门提供已纳税证明，凡未提供已纳税证明的，不能办理土地权属登记或变更登记。国土资源部门应定期向税务部门传递土地权属登记或变更登记的信息，税务机关应对上述信息认真核对。

（三）城乡规划建设部门应将通过审批的全市房地产开发项目信息每月月末定期传递给税务部门，项目信息包括规划土地位置、用途、总建筑面积等。

（四）房产管理部门在办理有关房屋权属转移或变更登记手续时，必须严格执行“先税后证”的有关规定。办理房屋权属转移或变更登记的单位、个人，必须向房产管理部门提供契税完税凭证和与实际转让金额一致的销售不动产发票原件，核对无误后同时将销售不动产发票复印件存档备查。凡未提供销售不动产发票和契税完税凭证的，不得办理房屋权属转移登记。同时，房产管理部门应定期将房屋权属转移登记的信息传递给地税部门，地税部门应对上述信息认真核对。

地税契税征收窗口应依据纳税人提供的完税证明和主管税务机关的审核意见，受理契税办理事项，对于报送资料不全者，不予受理。同时，税务部门将税收管理过程中获取的信息定期传递给各有关职能部门。

第十三条　本办法未尽事宜，依照现行税收法律、法规规定执行。

第十四条　本办法由宜春市地方税务局负责解释。

第十五条　本办法自下发之日起施行。