取保候审作为我国刑事诉讼法规定的刑事强制措施之一,在近年来的司法实践中得到了广泛的应用。这一强制措施的实施,一方面在不羁押犯罪嫌疑人、被告人的情况下,能够保障诉讼程序的顺利进行,体现刑法惩治犯罪与保障人权并重的理念;另一方面,取保候审的广泛运用,在很大程度上也减轻了羁押监管场所的压力,降低了诉讼的司法成本。修改后刑事诉讼法对取保候审的规定进一步完善,然而,从检察机关近年来办案实践来看,在取保候审决定作出后被取保人经传唤不到案甚至逃避法律追究的现象大量存在,严重影响了检察机关办案效率和司法公信力。笔者拟从办案中发现的问题着手,探讨该现象产生的原因和解决该问题的一些对策,以期对检察机关办案实践具有一定的指导意义。

　　一、取保候审保证金数额应立法加以规范

　　最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部《关于取保候审若干问题的规定》第5条规定,采取保证金形式取保候审的,保证金起点数额为1000元。最新《人民检察院刑事诉讼规则》第87条也对此作了进一步的明确。笔者认为,现行立法中没有规定保证金数额的上限,导致在实践中没有一个统一的收取标准,公安机关、人民检察院、人民法院在决定取保候审时确定的保证金数额随意性太大,极易引起这项权力滥用,加之,对保证金数额规定1000元的起点,特别是针对不同地区、不同人群经济条件和发展水平的不同,起点数额较低不利于对被取保人产生威慑力,被取保人往往会不会在意较低的保证金而逃避刑事诉讼。

　　笔者认为,可以适当对保证金起点数额标准作出补充性的规定,并明确保证金恰当的取保候审保证金数额范围。一是要根据取保候审犯罪嫌疑人的主观认罪态度、罪行轻重、经济条件、对社会的次生危险性等因素全面考虑保证金的数额,从而加大保证金对被取保候审人的限制作用,让犯罪嫌疑人在逃跑与较大数额保证金被没收之间做出权衡,借用经济杠杆的扭力,致其遵守取保候审义务和规定,保障刑事诉讼程序的顺利进行。二是要根据各地区经济发展水平的差异性明确取保候审保证金,对经济较发达的地区,可由当地立法规定较高的保证金起点数额和较高的保证金上限,这些地区的检察机关在实施保证金取保时也可决定较高的保证金额,而相反,对经济欠发达的地区则根据当地总体发展水平,规定较低的保证金起点数额。三是针对司法实践中多保证金取保少保证人取保的现象,检察机关在对犯罪嫌疑人取保候审时,对符合取保条件的犯罪嫌疑人应当先要求其提出保证人,并适时提高个案中保证金数额,鼓励采用保证人取保,以加大对被取保候审人和保证人的限制力度。

　　二、应加强执行机关对被取保候审人的执行监管

　　《刑事诉讼法》第65条第二款规定取保候审执行机关为公安机关,由当地基层组织协助。而实践中,在检察机关作出取保候审决定交公安机关执行后,一方面由于公安机关本身承担着重大的治安及社会管理职责,基层组织本身又不具有对被取保候审人监督管理的职责,修改后《刑事诉讼法》进一步明确保证人向执行机关报告义务和被取保候审人的报告义务,但从司法实践来看,这种报告义务规定宽泛、要求不严,往往不能达到对被取保候审人有效监管,实践中,对于交通肇事、故意伤害等刑事案件的办理中,在被害人与犯罪嫌疑人达成民事部分赔偿后,由于部分被取保人由于法律意识淡薄,认为在民事赔偿后被取保候审就意味着案结事了,无需承担刑事责任,因而违反取保候审义务规定在取保期间随意外出,导致检察机关需要提讯时无法传唤犯罪嫌疑人到案,执行机关对被取保人是否遵守取保候审义务规定监管缺位,被取保人脱管现象十分严重。对公安机关自己决定自己执行的取保候审案件,实践中大多由基层派出所决定和执行,派出所人员往往在对犯罪嫌疑人进行调查讯问后,即放松对被取保人的监管,被取保人一旦受到鼓动或和同案人员取得联系,当案件移送审查起诉时,往往容易出现犯罪嫌疑人不到案、下落不明或者与其他人串供、翻供等现象。

　　因此,应逐步加大执行机关对被取保候审人的监管力度,防止对其放任自流,发生新的社会危害。笔者认为,一是在对犯罪嫌疑人实施取保候审时,执行机关应当告知被取保候审人及家属正确认识取保候审,向其说明取保候审期间应遵守的规定和义务,保障犯罪嫌疑人能够安心等待审判。二是对被取保候审人引入社区矫正,发挥当前社区矫正的优势和平台作用,由社区矫正机构主管,对被取保人提供心理辅导,同时有当地乡镇法律服务所等法律援助机构对其进行法律知识咨询,引导其主动认罪悔罪,在主观上进行思想改造,但应当注意的是,公安机关仍然是取保候审的执行机关,且无形中增加了社区矫正机构的压力问题也值得商榷。三是可在公安机关内部设立专门的机构和警力负责监管辖区内被取保候审人,同时与乡镇司法所、派出所、社区、基层村委会等机构密切配合,对被取保候审人严格管教,坚决防止其逃跑后再次犯罪。四是今后对被取保候审人的监管工作努力的方向上,笔者认为应建立专门的执行监管机构,同时建立被取保人档案管理和跟踪考察制度,定期对被取保人在取保期间遵守规定和履行义务情况进行跟踪考察,对不符合取保候审条件、在取保期间发生新的犯罪和严重违反取保候审义务的情形,可参考现行缓刑、未成年人附条件不起诉等制度的建构,逐步加以完善。

　　三、对违反取保候审义务处罚措施应具体加以规范,使之更具可操作性

　　修改后《刑事诉讼法》第68条规定,被保证人有违反本法第69条被取保候审人义务规定的,保证人若未履行保证义务,对保证人处以罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任。第69条第3款则规定:“被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人违反前两款规定,已交纳保证金的,没收部分或者全部保证金,并且区别情形,责令犯罪嫌疑人、被告人具结悔过,重新交纳保证金,提出保证人,或者监视居住、予以逮捕。”两个条款中,对违反取保候审义务的保证人和犯罪嫌疑人,实践中均是偏向于采取经济性的处罚制裁方式,体现不出对违反者的惩罚力度。同时,新刑诉法仍未对相关义务人的刑事处罚作出可操作性的规定。实践中,当保证人未履行保证义务导致被保证人逃逸或帮助其逃跑,大多数都是对保证人进行罚款或对被取保人没收保证金。履行取保候审义务对保证人和被保证人而言便没有拘束力,加之实践中大多数保证人系被取保候审人亲戚朋友,在一定程度上使得保证人放松对被取保人的监督,引起被取保人传唤不到案甚至逃跑。

　　笔者建议,在立法上必须完善对履行义务人的责任追究机制,加大处罚力度。一是对在取保候审期间违反规定义务的被取保人,根据违反规定情节和造成后果的轻重,可在审判时作为一个量刑情节考虑,对被取保候审人酌定从重处罚,被取保候审人在取保期间又构成犯罪的,在应用刑法对其数罪并罚的同时从严从重处罚。二是对保证人的处罚,一方面应明确具体规定保证人的哪些情况构成犯罪,对实践中保证人基于故意或重大过失发生的与被保证人串通协助其逃匿情形的,应认定为《刑法》第316条规定的脱逃罪的共犯,对有为被保证人掩饰隐瞒犯罪所得、窝藏包庇等情形的,也应明确立法或作出司法解释加以规范,另一方面应针对保证人主观过错、客观被取保人私自逃跑后再次发生犯罪等情形,对保证人无故意或重大过失的进行罚款式的经济性处罚。三是取保候审可引入“双保险”,司法实践中,常用的保证金取保已经无法对被取保候审人有着较大的约束力,因此,在取保候审时,可要求被取保人在交纳保证金的同时提出保证人,即所谓“双保险”,这样一方面被取保人承受着保证金的经济性约束,另一方面也可促使保证人履行义务,当发生被取保人违反规定的情形时,对被取保人的处罚力度就在加大。但应当注意的是,笔者所述的“双保险”不应当成为司法机关限制取保候审的门槛,只有对罪行较严重、无法预知其是否发生社会危险性的部分犯罪嫌疑人才能够引入“双保险”。四是在保证人责任追究制度的建构中,笔者认为可引入行政处罚的规定,这样可通过在罚款和刑事责任之间采取行政处罚措施扩大保证人责任制度的张性,强化保证人责任追究方式方法。

　　参考文献:

　　1、宋英辉、李忠诚:《刑事程序法功能研究》,中国人民公安大学出版社2004年版。

　　2、张建良:《刑事强制措施要论》,中国人民公安大学出版社2005年版

　　3、甄贞:《刑事诉讼法学研究综述》,法律出版社2002年版

　　4、张军:《刑事诉讼:控、辩、审三人谈》,法律出版社2001年版

　　5、韦建湘:《浅析取保候审制度的完善》,http://gxjc.gov.cn/city jc/liuzhou/JC CITY/liujiang/JC INFO/content.asp?id=96,2010年11月5日。

　　6、徐骥:《取保候审制度适用现状分析》,载《法制与经济》2012年6月总第315期。

　　7、钊作俊:《取保候审若干问题研究》,载《中国刑事法杂志》2000年第1期。


　　作者单位:安徽省金寨县人民检察院
湖北省黄冈市人民政府


黄冈市人民政府关于印发《黄冈市利用国家开发银行贷款资金管理暂行办法》的通知


黄政发〔2007〕17号

各县、市、区人民政府，龙感湖管理区、黄冈经济开发区管委会，市政府各部门：
《黄冈市利用国家开发银行贷款资金管理暂行办法》已经2007年4月18日市政府第7次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真组织实施。


二○○七年四月二十三日


黄冈市利用国家开发银行贷款资金管理暂行办法

第一章 总 则

　　第一条 根据国家开发银行与黄冈市人民政府签订的《开发性金融合作会谈纪要》的有关约定和《湖北省利用国家开发银行政策性贷款管理办法（试行）》的精神，为规范黄冈市利用国家开发银行贷款资金（以下简称贷款资金）的管理，建立“借、用、还”与“责、权、利” 相统一的管理体制，确保贷款资金合规借入、有效使用和按期偿还，积极防范财政金融风险，特制订本办法。
　　第二条 贷款资金以政府信用为基础承借，由市人民政府与国家开发银行指定的融资平台，即黄冈市城市建设投资有限公司（以下简称城投公司）作为独立法人履行统借统还的借款主体职责。贷款资金主要用于对全市经济社会发展有重大影响和符合公共财政政策的建设项目。
　　第三条 市政府与国家开发银行湖北省分行共同成立黄冈市开发性金融工作领导小组，统一领导利用贷款工作，统筹协调相关部门的关系，审定和调整贷款项目，研究解决贷款借入、使用和偿还等重大问题。
　　领导小组下设开发性金融合作办公室（以下简称“合作办”），设在市政府办公室，作为领导小组的办事机构。
　　城投公司根据本办法中关于贷款借入、使用和偿还的相关规定，与开发银行签订项目借款合同并承担约定的责任和义务，对具体贷款项目进行监督管理。
　　第四条 本办法适用于利用国家开发银行贷款资金的相关部门和借（用）款主体。

第二章 贷款的申请和审核

　　第五条 贷款由城投公司统借统还，采取城投公司直接承贷、间接承贷，以及通过省级融资平台转贷等方式运作。申请国家开发银行贷款的项目，须符合国家产业政策和经济政策以及国家开发银行信贷政策，具备可行性研究报告和土地、环保等审批手续，并已按要求落实配套资金。具体申贷条件另行制定。
　　第六条 项目和贷款的申报及审核程序
　　（一）城投公司定期上报项目计划表及项目资料，经合作办初审后，报领导小组审定；
　　（二）经审定同意的项目，由城投公司报国家开发银行办理相关审批手续；
　　（三）开发银行审批通过的项目，由城投公司与开发银行签订项目借款合同及相关抵押或质押文本；对于城投公司间接承贷的项目，由城投公司、用款主体与开发银行签订三方借款合同，同时用款主体还须与城投公司签订《项目贷款使用及偿还协议》。对于国家开发银行与黄冈市人民政府签订的《中小企业贷款合作协议》项下的项目，用款主体须与城投公司签订《委托贷款合同》。

第三章 贷款的发放与使用

　　第七条 贷款由城投公司采取统借统还方式运作。借（用）款主体需在开发银行或开发银行认可的代理银行开设资金账户，办理贷款资金的发放、拨付并由开发银行监督使用。在开发银行指定的代理银行办理资金支付的，由代理银行按照委托代理协议（合同）进行日常监督管理。
　　第八条 贷款发放程序。城投公司根据项目借款合同的约定，向开发银行提交提款申请，经开发银行审核同意后，办理贷款发放手续。
　　第九条 贷款拨付程序。贷款发放后的资金拨付，采取预付制和报账制等方式。借（用）款主体以招投标文件、合同、协议、预（决）算等作为项目支付控制目标，根据年度用款和项目计划、工程（含设计、征地、施工、采购）合同或者协议、实际进度、预（决）算金额及比例等需求，通过国家开发银行或其代理银行逐笔办理支付。
　　对于城投公司直接承贷的项目，城投公司根据年度用款和项目计划、工程（含设计、征地、施工、采购）合同或者协议、实际进度、预（决）算金额及比例等需求，通过国家开发银行逐笔办理支付。
　　对于城投公司间接承贷的项目，用款主体根据年度用款和项目计划、工程（含设计、征地、施工、采购）合同或者协议、实际进度、预（决）算金额及比例等需求，向城投公司申领资金，预拨、暂付或报销所需款项，并通过国家开发银行或其代理银行逐笔办理支付。
　　第十条 贷款项目建设必须按照国家有关规定建立项目业主负责制、招投标制、工程预（决）算审核制、项目监理制，确保施工质量。

第四章 贷款本息的偿还

　　第十一条 借（用）款主体应严格遵守与国家开发银行签订的合同借款约定，按期偿还到期贷款本息。
　　第十二条 城投公司应在国家开发银行开立偿债资金专户，借（用）款主体应将有关投资、经营或者收费收入、财政拨款或者补助（贴）等还款资金于贷款到期前15日全额存入偿债资金专户，并于到期日主动偿还或者委托国家开发银行扣收贷款本息。
　　第十三条 为防范财政金融风险，市财政局要建立偿债准备金。每年年末，城投公司根据借款合同约定的分年还本付息额，提请市政府在编制年度预算时将偿债准备金列入年度财政预算，每年列入财政预算的偿债准备金应不低于当年还本付息额的20%，偿债准备金存入开发银行指定的账户。
　　第十四条 对没有偿债能力或者偿债能力不足的借款项目，由市财政安排专项资金等偿债资金予以补助（贴），确保按期偿还借款本息。
　　（一）对无收益的公益性项目由市财政补助（贴）给城投公司负责偿还；
　　（二）对偿债能力不足的借款项目，除由借（用）款主体以项目投资或者经营收益等还款外，如出现不能按时足额还款情况，由市财政予以补贴或者调度资金垫付；
　　（三）在贷款期内，上述项目的借（用）款主体应于上年末或者当年初向本级政府和财政部门提出书面申请，财政部门按有关规定将还本付息资金列入当年预算。贷款本息到期15日前，借（用）款主体及时向财政部门申请将资金划入城投公司在开发银行开立的偿债资金专户。
　　第十六条 对经营性项目，由借（用）款主体自身收益还本付息，在不能或者暂时不能按期足额偿还时，由市财政调度资金予以垫付。在借（用）款主体不能偿还财政垫付资金时，由市财政通过处置抵押或质押资产收回垫付资金。

第五章 贷款资金的监督管理

　　第十七条 贷款项目所形成的资产，在还清贷款本息之前不得擅自处理；确需处置的，必须经市政府国有资产管理部门和国家开发银行批准。借（用）款主体发生关闭、破产、合并、改制等重大事项，影响到借款本息偿还的，待重新落实债务偿还责任后，方可办理相关手续。
　　第十八条 开行贷款资金必须专款专用，不得擅自改变用途、截留、挤占和挪用。借（用）款主体按国家有关规定进行项目的财务管理的会计核算，按市人民政府和国家开发银行要求，及时报送财务报表和项目执行等情况。
　　第十九条 借（用）款主体按照国家及市政府债务管理的有关规定，在借款项目建设过程中，对工程设计、施工、监理、设备采购和咨询服务实行招标；项目竣工后，及时办理竣工决算，并将相关资料报城投公司和国家开发银行。
　　第二十条 城投公司会同审计、监察、财政和国家开发银行等部门，对各用款主体的项目招投标、物资采购和资金使用情况进行监督检查，发现有截留、挪用和挤占项目资金，改变建设项目和国有资产流失等问题的，应停止对相关项目的贷款发放和拨付，依法追究相关单位和个人的责任。
　　第二十一条 国家开发银行对贷款项目的监督管理，按有关法律、法规和借款合同约定执行。


第六章 附 则

　　第二十二条 国家开发银行对贷款项目资金的监督管理，按有关法律法规和借款合同约定执行。
　　第二十三条 本办法自印发之日起施行。