最高人民法院在法发[2009]19号《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）中指出，案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：(二)债权人向国家政策性关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的；(三)债权人向已列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的（上述两类政策性破产企业的债务在下文中简称“两类债务”）。这个规定是否适用于政策性破产国有企业有担保的债务，是一个认识不很统一的问题。笔者就此问题提出探讨意见。

一、根据法律解释规则，上述规定应该适用于有担保的债务

1.从文义上解释，上述规定应该适用于“两类债务”中的有担保的债务。根据民法理论以及民法通则和担保法的规定，债务可以区分为有担保的债务和没有担保的债务。《纪要》在作出关于对“两类债务”的起诉不予受理的规定时，并未把有担保的债务排除在外。因此，这个规定应该适用于“两类债务”中的有担保的债务，否则就是人为缩小《纪要》的适用范围。

2.从民法通则、担保法、企业破产法及国家关于政策性破产相关规定的体系上解释，上述规定应该是针对“两类债务”中的有担保的债务作出的。

根据民法通则和担保法的规定，债务人不履行债务时，债权人对抵押物有优先受偿权。但是国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发［1997］10号文件）则规定：“破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。”在这里，法律规定的债权人对抵押物的优先受偿权不再适用。而依据担保法第二十八条关于“同一债权既有保证又有物的担保的，保证人对物的担保以外的债权承担保证责任”的规定，物的担保责任优先于保证责任。在物的担保责任被豁免的情况下，如果让保证人继续承担保证责任既违反法律基本原则，也有悖于社会正义。因此，《纪要》的规定应该适用于“两类债务”中的有担保的债务。

此外，根据破产法的规定，无论对于任何破产企业主张债务清偿，都不能直接通过民事诉讼而只能通过债权申报这个程序解决。即使因为对债权表记载的债权有异议需要通过诉讼程序确认债权的真实性和数额，这也只是破产债权申报程序中的一个救济程序，而不是一个独立的民事诉讼程序。因此，只有把对“两类债务”的起诉不予受理的规定理解为包括有担保的债务，才符合《纪要》的精神。否则，如果把《纪要》中关于对“两类债务”的起诉不予受理的规定仅仅理解为无担保的债务，那么这个规定纯属多余。

二、从国有企业政策性破产制度出台的宗旨看，上述规定应该适用于有担保的债务

政策性破产是国家在1994年开始实施的一项区别于法定破产程序的特别破产程序。这是在改革开放的特定时期，专门针对一批长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有大中型企业和资源枯竭的国有矿山设计的破产程序。其目的是调整国有经济布局和结构，减轻国有企业深化改革和参与市场竞争的历史包袱，妥善安置职工，维护社会稳定。在那个时期，经营困难的国有企业所负的债务有两个基本特点：一是债权人多为国有银行。因为从上世纪八十年代开始，国家对国有企业的资金支持从拨款改变为由国有银行贷款，有些国有企业甚至是全部依靠贷款开办的。由于历史上的、制度上的、管理上的、机制上的多方面的原因，不少国有企业经营困难，无力清偿贷款，背上沉重的债务包袱。二是对债务的担保多为国有企业互保，甚至是政府主管部门强制所属的国有企业互相担保。一旦一家企业无力清偿债务，必将使多家为之担保的国有企业陷入困境。基于这个特点，国家在对经营困难的国有企业实行政策性破产关闭时，确定了相当规模的呆、坏账准备金，以便对政策性破产中无法清偿的银行债权进行核销。因此，如果对政策性破产国有企业的担保人可以通过诉讼继续追究债务清偿的责任，必将使这些为之担保的国有企业陷入困境，这不符合国家对经营困难的国有企业实行政策性破产的初衷和宗旨。

三、从国家为处理政策性破产中产生的银行呆、坏账制定的核销政策看，上述规定应该适用于有担保的债务

国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号文件）中规定：“银行因企业破产受到的贷款本金、利息损失，应当严格按照国家有关规定，经国家有关银行总行批准后，分别在国家核定银行提取的呆账准备金和坏账准备金控制比例内冲销。”国务院在国发［1997］10号文件中再次规定：“因实施《全国企业兼并破产和职工再就业工作计划》而形成的银行贷款本金、利息损失需核销呆、坏账准备金的，由各债权银行总行依照《中华人民共和国商业银行法》和有关规定，在国务院确定的用于企业兼并破产和职工再就业工作的银行呆、坏账准备金总规模内审批并核销。”中国人民银行在关于发布《实施＜全国企业兼并破产和职工再就业工作计划＞银行呆、坏账准备金核销办法》的通知(银发[1997]410号)第七条中规定：“各银行总行、分行及财政部监察专员办事机构应及时办理呆、坏账核销的审核或审批手续。”第八条规定：“因实施《全国计划》形成的呆、坏账损失经批准同意核销的，贷款银行应按现行财务制度及时办理呆、坏账核销的账务处理手续。”

以上国务院以及中国人民银行的规定清楚地说明，国务院为了核销因政策性破产而产生的银行呆、坏账，专门确定了相当规模的呆、坏账准备金。在政策性破产制度的实施中，对银行贷款未受清偿的部分，可以按照国家政策进行核销。因此，如果对政策性破产所产生的金融不良债权一边从国家的专门准备金中核销，一边还可以通过诉讼向担保人追偿，这明显是与国家关于政策性破产的相关政策相违背的。

（作者单位：福建省三明市中级人民法院）
国家计委办公厅


国家计委办公厅关于进一步做好三种价格形式比重测算工作有关问题的通知


二00二年六月十一日

计办价格[2002]712号



各省、自治区、直辖市计委、物价局：
　　三种价格形式比重测算是价格部门的一项基础工作。从1991年开展此项工作以来，在各地价格部门的积极探索和大力协助下，取得了很大成效，为客观地评判我国经济市场化程度提供了重要的参考依据。为了全面、客观反映我国经济市场化程度，进一步做好测算工作，现将有关问题通知如下：
　　一、关于2001年度三种价格形式比重的测算工作
　　2001年是价格部门转变观念、转变作风、转变职能力度较大的一年，价格工作取得了重大进展，中央和地方相继出台了一些重大价格改革措施。公布《国家计委和国务院有关部门定价目录》（国家计委第11号令），使中央定价的商品和服务项目由1992年目录颁布时的141种减少为13种，政府定价范围进一步明确；各地价格主管部门结合制定公布地方定价目录，认真清理地方政府价格审批项目，进一步放开价格。这些改革措施将对三种价格形式比重变化产生较大影响。为此，今年各地要按照原规定的测算方法，继续认真做好测算工作。三种价格形式的测算口径，以年底实际执行的价格形式为准。其中，对于2001年出台的改革措施、在2002年开始执行新价格形式的商品，要在2001年度三种价格形式比重汇总表（附表一）的备注中注明该种商品的名称及购销金额。对于中央制定指导价，地方制定具体价格的商品以及中央制定作价原则（不是具体指导价），地方制定价格水平的商品，按地方政府定价测算；粮食收购保护价按市场调节价形式测算；农业生产资料价格只在生产资料出厂环节测算，社会消费品零售环节不再测算。
　　二、关于改进三种价格形式比重测算方法问题
　　由于现行三种价格形式比重测算方法适用面比较窄，只包括商品价格，没有涵盖服务价格，不能全面反映我国商品和服务价格市场化程度。为了全面客观地反映我国经济市场化程度，按照我委的要求，从1999年开始，部分地方价格部门对开展服务价格市场化程度测算方法进行了积极探索，提出了一些建设性意见，有的制定了比较完整的测算方案，有的还试行开展了具体的测算工作。我们在总结各地研究成果的基础上，提出了新的测算方案（见附件），对原三种价格形式比重测算方法进行适当改进，测算在GDP中实行政府指导价和政府定价的商品和服务的比重，代替现行的在农产品收购、社会商品零售和生产资料出厂环节中的比重。希望各地在继续按原测算方法做好测算工作的同时，对新的测算方案进行认真研究，提出修改意见和建议报我委（价格司）。对已经公布了地方定价目录的省、自治区、直辖市，可在按原方法测算的同时，也按新方法进行试测算，为完善新方法积累经验。我委将在适当时候召开测算工作会议，研究确定新测算方案。
　　三、关于测算资料的报送要求
　　为保证测算工作的顺利完成，提高测算结果的时效性，各省、自治区、直辖市价格部门务必高度重视，加强领导，认真组织力量开展研究和测算，确保有关测算数据的真实性与准确性。要指定专人负责开展有关测算工作，在接到通知后，将联系人姓名、单位和电话报我委（价格司）。于8月1日前，将2001年商品领域三种价格形式比重测算结果及对新的测算方案的修改意见和建议报我委（价格司），上海、安徽、福建、山东、湖北、甘肃等省、市还可同时报送新、旧两种方法的测算结果。
　　另外，为全面掌握各地省及省以下政府管理价格的具体品种，请各地在上报比重测算表的同时填报省及省以下政府定价和政府指导价商品品种表（见附表二）。
联系人： 唐 瑱
电话：（010） 68502171
附表：一、2001年度三种价格形式比重测算表
　　　二、2001年省及省以下政府定价和政府指导价商品品种表
附件：关于改进三种价格形式比重测算方法的初步方案（征求意见稿）（略）


附表一

2001年度三种价格形式比重汇总表

填报地区　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　单位：%、亿元

类别 管理权限 政府定价 政府指导价 市场调节价 总额 备注
比重 金额 比重 金额 比重 金额
社会消费品 中央 　 　 　 　 　 　 　 　
省以下 　 　 　 　 　 　 　 　
农副产品 中央 　 　 　 　 　 　 　 　
省以下 　 　 　 　 　 　 　 　
生产资料 中央 　 　 　 　 　 　 　 　

注：金额保留2位小数，比重保留1位小数



附表二

2001年省及省以下政府定价和政府指导价商品品种表


填报地区

类别 执行政府定价的商品 执行政府指导价的商品
社会消费品零售环节 　 　
农副产品收购环节 　 　
生产资料出厂环节 　 　

注：涉及具体规格品种较多时，可只填报大类名称，如"部分药品"