政府、机关、事业单位被诉民事案件审判中存在的问题及对策

张尚?


　　近年来，随着市场经济的深入发展和机关单位职能定位的转变，政府、机关、事业单位以民事主体身份参与市场经济进行民事活动的现象日趋广泛。
　　与此同时，引发并诉诸到人民法院的涉及政府、机关、事业单位 的民事案件也在逐年增加。虽然这类案件在整个民商事案件中所占的比重并不大，案件性质也并不复杂，但由于被诉主体是靠国家财政拨款运行的政府、机关、事业单位，加之长期以来受体制和官本位特权思想等因素地影响，在诉讼高发，审判、执行难的今天，给人民法院审理和执行又带来一系列新的困难和问题。作为国家审判机关，如何做到既严格依法公正办案，保护相对当事人的合法民事权益，又兼顾政府、机关、事业单位的权威和社会形象，并积极争取他们的理解和支持，处理好各方面的社会关系，这是具体案件审理和执行中所必须解决的现实问题。也是新时期人民法院所面临的一项新的考验。本文结合西吉县人民法院的审判实践 ，就如何审理好政府、机关、事业单位涉诉案件进行探讨，以期引起共鸣。
　　一、基本情况
　　西吉县人民法院从2005年至2010上半年，共受理被诉单位为政府、机关及事业单位的民事案件58件，其中，受案最少的年份是2005年，只有3件，最多的是2009年，达到27件，平均年受理10件以上。在这些案件中，合同纠纷类38件，占65.5%，损害赔偿纠纷17件，占29.3%，其他3件，占5%。诉前协调处理28件，立案审理30件。在立案审理的案件中，判决结案19件，调解结案8件，驳回起诉2件，报送上级法院管辖1件。有执行内容的19件，执行和解11件，移送上级法院执行5件，正在执行的3件。
　　二、案件特点
　　（一）从起讼主体看，提起诉讼的原告为公民的47件，占81.03%，法人提起诉讼的11件，占18.97%。
　　（二）从被诉单位的性质看，县级党委政府部门涉诉案件最多，达到40.74%，其次，是乡（镇）政府和一些事业单位，他们的涉诉案件各占29。63%。
　　（三）从案件类型看，主要是合同类纠纷，其所占比例高达59.26%， 侵权赔偿类案件占29.63 %，其他类型的案件仅占11。11%。
　　（四）从纠纷的起因看，均为政府、机关、事业单位不履行合同义务偿付拖欠的货款、工程款、贷款、招待费、劳动报酬及未尽管理义务致他人伤残、死亡拒不赔偿而引起。
　　二、具体做法
　　对于当事人起诉政府、机关及事业单位的民事案件，鉴于被诉单位所具有的特殊性和社会性，为了探索更好的途径化解矛盾，消除纠纷，西吉县人民法院在多年的审判实践中，采取以下主要做法：
　　（一）、严把立案关，诉前化解纠纷。让更多的涉及政府、机关、事业单位的纷争在诉前得到解决是西吉县人民法院的首选做法。一是反复做起诉人的思想工作，引导起诉人尽量通过和被诉单位协商等其他有效途径解决纠纷；二是对当事人自行解决不了，原告坚持起诉的案件，以人民法院的名义向涉诉单位发出建议函，敦促被诉单位限期自行解决。三是对前两种方法交涉无效的纠纷，再由立案庭庭长乃至分管副院长、院长，与涉案部门领导及上级主管部门进行协调处理。总之，要穷尽一切办法，尽可能地使纠纷在诉前得到妥善解决。
　　（二）、以调为主，慎行裁判和强制执行。对诉前未能协调处理，已进入诉讼程序的涉及政府、机关、事业单位审判和执行案件，仍然把协调和调解工作贯穿到诉讼和执行的全过程，充分利用各种途径和措施，尽最大努力调解处理，不到万不得已，不强行下判，不强制执行。
　　（三）、加强汇报，争取支持。对审判和执行过程中，地方阻力和干扰大，存在特别难度，基层法院自身无法消化的案件，积极主动地向当地党委、人大和上级法院汇报，争取党委、人大和上级法院的理解和支持，由党委、人大督促解决或上级法院提级审理、执行或指定其他兄弟法院异地交叉审理、执行。
　　三、取得的成效
　　以上措施和办法的实施，有效地化解了一批官民之间的社会矛盾，也缓解了因政府、机关及事业单位涉诉纠纷给人民法院带来的审判和执行压力，48.28%的案件诉前得到妥善化解。进入诉讼程序的案件，26.7%的案件得到调解解决。进入执行程序的案件，57.89%的案子都得到和解执行。受到当地党委、政府和上级法院的肯定和支持，同时，也受到当事人和被诉单位的理解和认同。
　　四、存在的问题
　　在处理政府、机关及事业单位涉诉民事案件中，尽管我们采取了一些措施和办法，也收到了一定的效果，但是，审判实践中仍然存在着影响社会和谐，不利于人民法院审判和执行的问题。
　　一是地方保护主义思想根深蒂固。尤其表现在外地公民、法人起诉、申请执行或外地法院委托执行的大标的诉讼案件上，人民法院的审判和执行工作 ，不但被诉单位不理解、不配合，就连个别领导也不支持，而且横加指责，认为法院没有大局观念，不维护地方利益，不支持地方工作。
　　二是官本位思想严重。一些政府、机关及事业单位的法人以职权自居，在他们眼里，人民法院只不过是地方上的一个小工作部门而已，对人民法院诉前和诉中协调、调解及判后执行工作不以为然，不但不主动配合处理问题，反而通过找领导给压力、散布舆论、转移资金等办法重重设置障碍。阻挠人民法院的审判和执行工作。
　　三是法治观念淡漠。对本单位民事活动中，尤其是前任手中遗留的，应当履行的义务不履行，或未尽应尽之管理义务引起的纠纷不处理，敷衍塞责，能欠就欠，能推就推，能拖就拖；对当事人的起诉，既不答辩，也不出庭应诉，即使答辩、应诉，也是委托律师或指派下属来应付了事，致使能够调解、和解的案件也得不到及时处理和执行。
　　五、措施与对策
　　（一）、加强普法教育，提高政府、机关和事业单位法人的法治意识，增强他们对参与社会矛盾化解、参与诉讼活动重要性认识，自觉地服从并接受人民法院的生效裁判和执行工作，维护法制的统一性和司法的权威性。同时，要进一步规范政府、机关、事业单位的民事行为，做到重法治、讲诚信、负责任，减少政府、机关、事业单位涉诉纠纷。
　　（二）、培养法官司法技能，提升法官的司法能力，学会应对各种复杂矛盾，善于化解各类纠纷。要着力培养并塑造一支政治坚定、业务精通、作风过硬，善于做群众工作，具有深厚的协调、调解工作功底和观察问题、分析问题、解决问题能力的法官队伍，更好地投入到社会矛盾化解工作中去，并通过具体矛盾纠纷的化解工作扩大人民法院在政府、机关、事业单位的公信力和影响力，树立人民法院的司法权威。
　　（三）、对涉及政府、机关、事业单位的民事案，要尽可能通过诉前协调、诉中调解、执行和解等途径和办法去化解，突出人民法院执法办案的法律效果、社会效果和政治效果。对经过以上途径、办法消化不了确有难度，特别是存在复杂人为因素的案件，要积极主动向当地党委、人大、政府及主要领导进行汇报，争取他们的理解和支持。人民法院也可采用司法建议的形式，敦促被诉单位履行义务。对个别思想教育无效坚持非法干预人民法院审判和执行工作的党员和国家行政机关工作人员该移送纪检、监察机关的坚决移送纪检、监察机关处理，必要的时候，也可动用适当的司法强制措施。
　　（四）、上级法院要加大对政府、机关、事业单位涉诉案件的提审提执和指定交叉审执力度，减轻地方法院的审执压力，减少因审执政府、机关、事业单位涉诉案件所造成的不必要的地方摩擦。


西吉县人民法院 张尚?
2010年8月20日

贵州省人大常委会


贵州省律师执行职务的规定
贵州省人大常委会


（1991年7月24日贵州省第七届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过）


第一条 为保障律师依法执行职务，充分发挥律师在社会主义建设中的作用，根据有关法律、法规，结合我省实际，制定本规定。
第二条 律师是经国家考核批准授予资格从事律师业务的人员，其职责是通过法律服务工作，维护国家、集体利益和当事人的合法权益，维护法律、法规的正确实施。
第三条 律师执行职务，必须持有省司法行政主管部门核发的律师工作执照或律师（特邀）工作证。
第四条 律师执行职务，必须以事实为依据，以法律为准绳，忠实于社会主义事业和人民的利益，恪守律师工作纪律和职业道德。
律师执行职务，应当依法保守秘密。
律师依法执行职务，受国家法律保护，任何单位和个人不得干涉、阻挠。
第五条 律师事务所是律师执行职务的工作机构。律师事务所受当地司法行政主管部门的组织领导、管理和监督。
律师协会是律师的群众性社会团体，受司法行政主管部门的指导。
律师事务所、律师协会应依法支持律师履行职责，维护律师的合法权益。
第六条 律师受公民、法人或者其他组织的委托，或者受人民法院的指定，办理下列法律事务：
（一）担任刑事案件被告人的辩护人，担任刑事自诉案件自诉人或者公诉案件被害人的代理人，参加刑事诉讼活动；
（二）担任民事、经济、行政诉讼当事人的代理人，参加民事、经济、行政诉讼活动；
（三）担任经济、行政仲裁当事人的代理人，参加经济、行政仲裁活动；
（四）担任国家机关、企业事业单位、社会团体或者公民的法律顾问；
（五）代为办理民事、经济活动中的法律事务；
（六）代理申请行政复议或者行政申诉；
（七）提供法律咨询服务，代写法律文书，出具法律意见书；
（八）办理其他法律事务。
律师应当通过业务活动，宣传社会主义法制。
第七条 律师担任刑事案件辩护人的责任，是根据事实和法律，提出证明被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见，维护被告人的合法权益。
第八条 律师担任民事、经济和行政案件代理人的责任，是在委托权限内，支持被代理人提出的合理要求，维护委托人的合法权益。
第九条 律师担任法律顾问的责任，是协助聘请方实现依法管理、依法办事，受托办理各项法律事务，维护聘请方的合法权益。
第十条 律师办理本规定第六条第（五）至第（八）项法律事务的责任，是依照国家有关法律、法规和政策规定，为当事人提供法律帮助，协助当事人办理有关事务。
第十一条 律师承办法律事务，必须由律师事务所统一接受委托，按国家规定统一收费。律师事务所安排律师工作，应尽量满足委托人的指名要求。
人民法院需要指定律师担任当事人的代理人或辩护人时，律师事务所应当安排。
同一律师在同一案件中只能担任一名被告人的辩护人。
第十二条 律师担任辩护人或者代理人参加诉讼、仲裁活动，享有下列权利：
（一）查阅本案案卷和有关材料；
（二）就本案情况向有关单位、个人进行调查；
（三）同在押被告人会见和通信；
（四）出庭执行职务；
（五）获取本案各种诉讼或者仲裁文书副本；
（六）因特殊情况，申请人民法院或仲裁机构适当推迟开庭时间；
（七）法律、法规规定的其他权利。
第十三条 担任辩护人、代理人的律师，到人民法院查阅所承办的案件材料，了解案情，人民法院应当给予方便，提供阅卷处所；律师阅卷摘录的材料应存入律师事务所的档案。
第十四条 律师在执行职务需要时，可以凭律师事务所证明和律师工作执照或律师（特邀）工作证，向工商、税务、银行、城建（房管）、土地管理及其他有关单位或个人进行调查，索取有关证明、鉴定结论，被调查的单位或个人不得拒绝，法律、法规另有规定的除外。
律师向不通晓当地通用语言的少数民族公民进行调查时，应当有翻译人员翻译。翻译人员由当地司法行政主管部门指定。

第十五条 担任刑事案件辩护人的律师，凭律师事务所的专用介绍信和律师工作执照或律师（特邀）工作证同在押被告人会见，羁押机关应当提供会见场所。对于必须实行戒护的，看管人员要注意方式；会见后不要追问律师与被告人谈话的内容。
律师与在押被告人的来往信件，羁押机关应及时转送。
第十六条 担任代理人或者辩护人的律师，认为被代理人或被告人提出的要求违反法律、法规规定，或者不如实陈述案情，经解释劝导仍坚持的，有权拒绝担任代理人、辩护人，并及时通知律师事务所。
当事人也可以解除委托或拒绝律师继续为其辩护。
第十七条 律师代理起诉，符合法律规定的受理条件的，人民法院应当立案。
第十八条 人民法院开庭审理或者调解案件，应当通知承办律师到庭执行职务，通知书应当在开庭三日前送达，法律、法规另有规定的除外。
人民法院依法决定不开庭审理的第二审案件或者再审案件，有律师担任辩护人或者代理人的，应当及时通知律师阅卷、提交辩护词或者代理词。
人民法院对律师提出的延期开庭的申请，应当作出是否同意的决定，并通知承办律师。
第十九条 人民法院开庭审理或调解案件、有关部门仲裁或调解纠纷，有律师参与的，应当用通知书通知律师到庭。法庭或仲裁庭应设置律师的席位。庭审中不得非法责令律师退庭或者限制律师参加诉讼活动。
律师应严格遵守法庭纪律，严格遵守和执行法律规定的诉讼程序。
第二十条 法庭审理过程中，担任辩护人、代理人的律师，可以申请通知新的证人到庭，调取新的物证、书证，重新调查、勘验和鉴定。法庭对于律师的申请，应当作出是否同意的决定并记录在卷。
第二十一条 律师向人民法院提出的书面证据、代理词或辩护词，人民法院应当入卷。律师发表的代理意见、辩护意见，法庭应当记录在卷。
第二十二条 有律师参与的公诉案件，人民检察院应将起诉书副本交由人民法院转发辩护律师；有律师辩护的第一审案件，人民检察院如提起抗诉，也应将抗诉书副本交由人民法院转发辩护律师。
人民法院制作的判决书、调解书、裁定书应载明参加诉讼的律师姓名和所在的律师事务所。判决书、调解书、裁定书在送达当事人的同时，应将副本送承办律师。
仲裁机关制作、送达仲裁决定书，依照前款办理。
第二十三条 律师对所承办案件的判决或者裁定在发生法律效力前，经被代理人授权或被告人同意，在上诉期限内可以以被代理人或者被告人的名义向人民法院提起上诉。
第二十四条 担任辩护人或者代理人的律师，对人民法院发生法律效力的判决和裁定，认为与事实有重大出入，适用法律不当或者严重违反法定程序的，经所在律师事务所同意，可以向原审或向上一级人民法院提出书面意见。律师的正确意见，人民法院应予采纳。人民法院应将处理结
果书面通知该律师事务所。
律师事务所对人民法院的处理结果有重大异议的，报请主管的司法行政部门同意后，由主管的司法行政部门请求同级或上级人民代表大会常务委员会依法监督。
第二十五条 律师在执行职务中，发现有关单位或个人有违反法律、法规的行为，由律师事务所向有关部门提出改正的建议或向司法机关反映。
第二十六条 阻碍律师执行职务，具有侮辱、诽谤、殴打、限制律师人身自由等情节，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十七条 律师在执行职务中有下列行为之一的，分别由律师事务所和司法行政主管部门根据情况，按照有关规定，给予批评教育或警告、停止执行职务、吊销律师工作执照或律师（特邀）工作证、取消律师资格的处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）行贿、受贿的；
（二）私自收案、收费或其他利用职权谋取私利的；
（三）泄露国家秘密和个人隐私的；
（四）透露案情而造成恶劣影响或引起严重后果的；
（五）伪造证据或明知是伪证仍向法庭提供的；
（六）涂改、撕毁、增减案卷材料的；
（七）暗示、诱使、授意被告人拒不承认犯罪事实的；
（八）诱使、胁迫受害人、证人提供伪证的；
（九）违反庭审纪律，经指出拒不改正的；
（十）侮辱、诽谤审判、侦查、检察人员的；
（十一）接受委托后，无正当理由不履行职责的；
（十二）其他违反法律、法规规定的。
律师对司法行政主管部门的处罚决定不服的，可在收到处罚决定书之日起十五日内向作出处罚决定的上一级司法行政主管部门申请复议，上一级司法行政主管部门应在接到复议申请书之日起二个月内作出复议决定；对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院
提起诉讼。律师也可以在接到处罚决定书之日起十五日内，直接向人民法院提起诉讼。

第二十八条 省外律师在贵州省境内执行律师职务，应当遵守本规定。
第二十九条 本规定具体运用的问题，由省人民政府司法行政主管部门负责解释。
第三十条 本规定自公布之日起施行。



1991年7月24日