湖南省湘潭市人民政府


湘潭市人民政府文件

潭政发[2001年]5号

湘潭市人民政府关于印发《湘潭市规范房地产市场促进房地产开发的若干规定》的通知

　　各县（市）区人民政府，市直机关各单位，市直机关各单位，市属和驻市各企事业单位：
　　《湘潭市规范房地产市场促进房地产开发的若干规定》已经市人民政府研究同意，现予印发，请遵照执行。

二00一年四月五日


湘潭市规范房地产市场促进房地产开发的若干规定

　　为认真执行“全面规划、合理布局、综合开发、配套建设”的城市建设方针，规范开发企业经营行为，促进房地产开发市场健康、有序发展、根据有关法律法规，结合本市实际，现就全面规范管理市城区房地产开发市场作如下规定：
　　一、规范市场，严格管理
　　1、强化房地产开发企业资质管理，严禁“四无”企业和挂靠企业进入开发市场。对未取得营业执照，擅自从事房地产开发经营的，依法责令停止房地产开发经营活动，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款。对未取得资质等级证书或者超越资质等级从事房地产开发经营的，依法责令限期改正，处5万元以上10万元以下的罚款；逾期不改正的，由工商行政管理部门吊销营业执照。
　　2、强化规划管理，严禁随意改变、违反审批规划设计图。违者，除责令改正外，依法承担法律责任和经济责任。对规划设计未经审批和越权审批的建设项目，依法按违法建设处理。城区开发必须遵守城市规划，做到留足绿地，保证空间，设施配套，美化环境。
　　3、强化房地产交易市场管理，杜绝房屋买卖的“地下”和“私下”交易行为。实行公开、公正、公平交易，以维护和确保消费者的合法权益。
　　二、小区开发，配套建设
　　1、从2001年4月1日起，所有住宅建设项目，都必须严格按照规划和计划要求统一纳入住宅小区定点建设，实行统一规划，合理布局，综合开发，配套建设，克服和杜绝零星分散建设。
　　2、对违反规定，未经批准擅自开发建设的零星及设施不配套的商品住宅不得向社会出售，并由相关职能部门依法予以处罚。
　　3、住宅小区的开发建设，必须坚决按照规划设计执行，坚持先地下、后地上的建设原则，确保住宅小区基础设施配套建设齐全。
　　三、并轨开发，激活市场
　　1、从2001年4月1日起，实行商品房和经济适用住房两种建设开发方式并轨。经济适用房与商品房并轨后，对符合经济适用住房购房条件的单位和个人，经有关部门审查认可后，可按经济适用住房建设的有关优惠政策规定，给予购房者一定数量的补贴，变间接补贴为直接补贴。
　　2、并轨后的住宅开发和房屋建设均按核定的统一标准60元/平方米交缴基础设施配套资金和房屋建设报建费，任何单位和个人都不得减免。在此之前下达的经济适用房指标，凡没办理规划报建手续的一律作废。
　　3、所有住宅开发用地，一律用竞投竞价的方式获得。
　　四、健全制度，依法经营
　　1、从2001年4月1日起，市城区所有住宅建设项目，必须严格按照建设程序办理有关手续。报建手续不全的项目，不得开工建设，违者依法处理。
　　2、简化手续，完善报建程序。由市建委本着各自把关、共同负责、统一收费、一次办理的方式，为房地产开发企业提供一门式方便、快捷的报建服务。
　　3、抓好质量监督，实行建设开发全过程监管。对住宅小区实行综合验收，验收合格的才能销售。未经综合验收的，一律不准销售，违者依法处理。
　　4、搞好权证发放，依法办理各项手续。在房屋建设开发全过程中，建委系统各部门要实行联动，坚决克服部门利益驱动，依法依规依程序办理各项手续。
　　5、房地产开发企业依法应缴纳的税费，任何单位和个人都无权减免。


债转股实施中的法律失衡分析及重构设想

樊晓周 李燕毅


摘 要 本文从债转股实施中，国家、国有企业、国有四大商业银行、和金融资产管理公司四者之间权利义务的法律角度出发，分析得出国家、国有企业、国有商业银行与金融资产管理公司之间的法律权利与义务失去平衡。据此，建议进一步完善各主体自身的制度建设的同时，对各主体之间的法律权利与义务关系进行重新调整，促进债转股的顺利实施。并设想金融资产管理公司退出市场后，建立国家、国有企业、国有商业银行之间稳定、健康、高效的权利义务的三角平衡模式，不断提高中国经济的整体竞争力。

关键词： 债转股 法律失衡 重构

一项政策或者法律本身反映的是一种经济关系，同时又制约着经济的发展。如果政策或者法律上的权利（权力）义务（责任）关系分配失衡，或者权责不明确，不能合理平衡规范经济上的收益与风险。那么该政策或者法律背后的经济关系混乱必然导致设计目的的落空，或者至少不能达到预期目的。

一、债转股实施中各主体之间的法律失衡分析
目前，国有企业在实施债转股过程中出现的各种风险和障碍使得债转股处处受阻，根本上是由于国家、国有企业、国有商业银行、和金融资产管理公司（Asset Management Corporation, 以下简称AMC）之间的权利义务机制上失去平衡。
（一）国有企业与AMC之间的法律失衡分析
转股企业和AMC之间，转股企业是债转股过程中的最大受益者，不仅缓解了还本负息的压力，负债率下降，资本金也迅速扩大，多数企业很快就实现账面上的扭亏为盈，如果借债转股的机遇，进行资产重组，观念更新，制度完善，应该能大大提高企业的竞争能力 。而企业在债转股中的代价仅仅是把不高的红利分给AMC一部分。但是，部分企业虽然成为股份制企业，却没有明确的岗位分工，权力责任不明，观念落后，不能及时从市场调研、产品创新、管理科学等实质问题上做文章，又不能积极配合AMC的债权转移、股权转换，排挤AMC在企业的股东权利。这对于本来就有“免费午餐”心理，又没有严格的约束机制的企业来说，很容易产生不负责任的行为，对AMC的股东利益的实现形成威胁，可能使不良债权有转化为不良股权的危险。
AMC在通过债转股实施以后，原有的债权变成对转股企业的股权，对企业的约束明显降低，实现利益的途径只有获取红利和未来的股权转让，而这个途径赖于股东权利的充分行使。但是根据《意见》，AMC仅仅可以派员参加企业的股东大会、董事会、监事会，参与企业重大决策，却不参加企业的日常经营管理 。加上AMC作为新入股东，本身就有信息想对缺乏的不足，这显然不利于AMC实现股东权利。AMC的监督权也没有得到保障，不利于AMC促进企业进行现代化企业制度的改进。这种情况可能导致在AMC退出企业，要进行股权转让时，股权本身存在瑕疵，影响AMC权利的实现，那就不可能达到AMC作为阶段性持股人并最大限度地盘活不良资产的目的。过大的压力（义务）而没有相应的权利支持，造成的权利缺陷，必然导致AMC想尽办法逃避责任，低质量完成任务。在债转股实务中，AMC不顾转股企业的实际承受能力，强行合同约定转股企业定期回收股权就是一个明显的例子 。
（二） 国有商业银行与AMC之间的法律关系失衡分析
“银行通过债转股，把部分不良资产出售给AMC，自己的规模缩小，但是质量提高，抗风险能力增强，同时恢复了银行资产的信用等级”。 而不良资产能不能盘活转嫁给了AMC。显然，在债转股的过程中，银行业是债转股的主要收益者之一。但是在债务转移的过程中，银行的义务就是把相关债权的凭证等文件移交。银行的不良资产按账面价值出售，而且出售所获得款项有国家财政担保。而事实上，银行的不良资产在实际价值上远远低于账面价值，由此可见，银行所负的义务比较少，甚至把自身责任也转嫁给了AMC。这种不公平的权利义务关系，对银行来说，也酷似“免费的午餐”，很有可能进一步淡化银行在信贷过程中完善自己的审批监管等风险防范意识，不利于从银行这第一条防线上减少不良资产的再生。而且银行的既得利益大于风险，对于银行在处置不良资产上的危机感和责任感减弱，不利于银行自身制度的完善和应对风险能力的增强。对国有商业银行从长远的竞争力培养极为不利。
AMC作为一个“独立”的市场主体，应该按照公平、公开、公正的市场规则自主经营，才谈得上独立承担民事责任。但在银行与AMC的不良资产转让过程中，AMC却被要求以远远高出市场实际价值的账面价值来收购银行的不良资产，而且在处置这些不良资产时，还要完成国家“最大限度保全资产，减少损失”的任务。( 同上)这种权利义务的严重失衡，对于一个新入的市场主体（内部制度、岗位责任还不明确，而且人才方面资源不足等）来说，能不能完成所谓“目标”是个未知数。这种义务和目标压力过重，权利空间相对狭小，约束机制不明确，责任承担界定不清的情况，把AMC逼上绝路，为了完成指标任务，不得不去寻找一些“捷径”，譬如，简单的企业回购、折价拍卖、串通压价出售等等风险在所难免。银行与AMC这种权利义务的失衡，导致在不利后果上的互相推诿，国有资产面临着大量流失的危险。
（三） 国家和AMC之间的法律关系的失衡分析
长期以来，国有企业过高的负债率，国有银行不良资产的迅速增加与国家对国有企业、国有银行法律制度不完善、政府过多的行政干预密切相关。在债转股的过程中， AMC在债转股对象的选择上，不仅要受推荐，还要通过所谓的审批； AMC在收购不良资产的定价问题上遭到政府干涉；AMC和转股企业的股东权利上也受到各种各样的限制等。更重要的是AMC实行债转股的法律环境相当恶劣：《公司法》对债权投资有所限制，对法人之间最高投资比例有所限制；《担保法》上禁止最高额抵押（借款）合同的转让；《商业银行法》对金融分业经营的禁止；《证券法》、《票据法》也存在大大小小的限制 。虽然，国务院颁布《条例》，相关部门已有各种“文件”和“意见”，但是大家都明白，法规的效力明显低于法律本身，AMC一旦和相关主体产生法律纠纷，将处于很不利的地位，很难实现自己的应有权益。何况，《条例》等法规和文件只是部分解决了上述法律冲突。那么如何保障债转股目的的如期实现呢？
在这对关系中，国家作为债转股的最终受益者，却不能履行自己及时履行自己的义务给予“债转股”和AMC一个合理的法律地位和相关权利，却仅仅的抓住某些行政权力不放，给一些腐败分子可乘之机。另外一个重要的问题是，AMC要安全有利地从转股企业内退出，从事更多的转股业务，必须有良好的外资和公民的投资环境，目前内需不足，公民的基本社会保障不能得到应有的满足，不会对股票市场产生太大兴趣。这对于AMC所持有股权的出售、拍卖、上市都形成障碍，而这些都是国家亟待解决的问题 。国有企业和国有商业银行权责不明确、体制不健全，激励与约束关系不平衡，以及市场主体权得不到保障，都是国家在债转股过程中应尽的义务。而实际国家恰恰忽视了这些义务，或者说还没有很好地解决。

二、债转股实施中法律平衡的重构设想
既然法律关系上的权利义务失去平衡，其所代表的经济利益关系必然需要重新调整，而这种经济关系的有序化却反过来依赖于法律的修改和健全。
（一） 国有企业和AMC之间法律平衡的重构
在国有企业和AMC的关系方面，国有企业在接受债权转化的股权后，按照《公司法》等依法进行股份制改制（原为股份制企业增设新股权），应该以市场为导向，注重产品创新，提高管理水平、改善内部法人治理结构，外部权责明确，脱离国家行政控制。确立品牌竞争的观念，开拓市场，提高本企业的竞争力。进一步明确企业与股东关系，为股东的最大利益负责，而不是对主管部门负责。明确企业与企业、企业与银行以及企业于其他组织间的权利义务关系，积极履行义务，建立自身良好的市场信誉。
AMC方面，积极争取行使自己的股东权利，尤其在股东决策、人事任免、资本运营与监督问题不能放松，争取转股公司能够在扭亏为盈的基础上，实现利润的进一步增长，同时积极履行作为股东的义务。促进企业在市场中的安全运营，不能随意抽逃资金，对AMC来说，不能强加给企业威胁企业正常发展的回购任务等。促进企业完善内部产品的换代升级，管理水平的提高，这样才能保证所持股份的质量和竞争力，使所持股份增值。在AMC退出企业时，不仅能够保证企业良性发展，还可以为股权顺利转让准备条件。AMC应该慎重选择股权的转让对象，确保自己退出以后，转股企业能够良性发展。
（二） 银行和AMC之间的法律平衡重构
银行和AMC之间有密切的联系，也应该建立合理、平衡、明确的权利义务关系。银行在债权转让过程中，应该如实提供所转不良资产的有关情况，比如债务人的资产状况、担保情况、信誉情况等，以便准确评估转让不良债权的真实市场价值，为AMC处理该债权相关的不良资产作充分的准备。银行不能把自己的“呆账”、“坏账”等超出相关文件和法律规定的“不良资产”之外的债权危机转嫁给AMC。在AMC对有关银行发行债券的问题上，严格按照《证券法》等施行。同时完善银行自身的信贷风险防范机制，明确内部治理结构中各自的法律责任。防止不良资产的再生。积极配合AMC对不良资产的盘活，给予尽可能的专业帮助。
AMC在不良债权的转移过程中，应该严格按照市场规则和有关法律收购的不良债权，不能利用自己的优势地位故意压低转不良资产的转让价格，损害银行利益。保证不良债权评估过程中的信息真实，中介机构的费用按照法律法规与银行协议分担。债权转让过中的风险承担应该遵照民商法中有关风险的划分规定。AMC有自主处分所得债权的权利，比如追偿、重组、转股、上市等处置形式，但不能在此过程中损害银行的相关利益。银行与AMC之间各行其权，各尽其职，建立起公平公正的市场平衡关系。
（三） 国家和AMC之间法律平衡的重构
目前，针对有关AMC在法律在效力上不能对抗相关法律的尴尬境地，应尽快制定《金融资产管理公司法》，为阶段性特别法，使用特别法优于普通法的原则，解决AMC自身在债转股中的制度性法律障碍。为了协调在债转股过程中各主体之间其他的法律冲突，制定特别时期的《债转股特别法》调整各主体之间的利益与风险冲突。资产管理公司作为市场主体，应该有权更根据市场规则运作，追求利益最大化。在不良资产收购和股东权利行使的问题上，遵循市场统一定价原则，不受干涉。针对AMC从事业务比较广，工作任务量大的特点，给予AMC自主的用人权，并制定合理的用人激励机制和约束机制，以保证AMC能胜任自己的任务。同时，国家应尽快解决资本市场上的法人股和国有股的合理流通问题，建立起良好的社会保障体系，鼓励国民参与股票市场，积极扩大国内需求，吸引外资和民间资本进入，尤其是有先进管理经验和先进技术的外资和民间资本，为长远盘活资本提供有利条件 。促进证券市场的进一步成熟，为AMC的顺利退出做准备。再者，尽快明确AMC中各个岗位的责任以及监督制度，防止相互推诿，无人负责的局面。
在债转股过程中，国家、国有企业、国有商业银行和AMC之间实现权利义务上的平衡和良性运转，实现债转股两大目标的同时，为AMC退出以后，国有企业、国有商业银行和国家的经济能够保持健康、稳定、高效等三角平衡关系做准备。

参考文献：

(朱建成，债转股的风险与规避，《发展论坛》2000.10)
(刘秉升，中国现阶段债转股的法律环境思考，《海南金融》，2000.10)
(范新成，债转股的风险及其防范，《统计与决策》，2000.07)
(彭真明、文杰，析金融资产管理公司的法律定性，《经济法学、劳动法学》2002.02)
(孔翔翎，债转股亟待解决的法律问题浅议，《法律适用》， 2000.03)
(李平，论债转股的风险，《前言》，2001.02)
(李洪彦 彭清平《关于建立债转股风险防范机制的思考》，《武汉交通科技大学学报》（社科版）2000.09)


——本文发表于《中外社科论丛》2006年第6期