立卷审查若干问题探析
王玉宏

　　最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》(1997年4月21日)首次提出“立卷审查”一语(见该规定第二十二条)，虽然在此之前的《最高人民法院关于各级人民法院处理刑事申诉的暂行规定》(1987年10月12日)、《最高人民法院关于各级人民法院处理民事经济纠纷案件申诉的暂行规定》(1989年7月12日)中也提到：人民法院审查处理申诉，应立申诉卷。但司法实务界对立卷审查理解不一，法学理论界也未涉猎过这一专题，造成实际工作中的诸多不便。笔者从便利于人民群众诉讼，便于人民法院审判的原则出发，对立卷审查的属性、对象、期限及其在审判监督程序中的地位予以探析，以期对立卷审查的司法实务研究起到抛砖引玉的作用。
一、立卷审查的属性
　　当前在司法实践中，关于立卷审查有两种观点，笔者认为其分别为“形式审查说”和“实质审查说”。
　　形式审查说认为，立卷审查是人民法院的立案机构，针对当事人不服本院或下级法院的生效裁判所提出的申诉或再审申请进行形式审查，即审查当事人的诉讼主体资格、其是否向人民法院提交了申诉状(或再审申请书)、原审生效裁判法律文书、相应的证据等，若审查合格，则将有关材料交由审判监督机构进行审理。
　　实质审查说认为，立卷审查是人民法院的立案机构，针对当事人的申诉或再审申请除形式审查外，还要进行实质审查，即审查当事人的申诉或再审申请是否符合法定的再审条件，若符合法定再审条件，则裁定进入再审程序，交由审判监督机构审理；若不符合法定再审条件，则通知当事人驳回其申请。
　　两种观点在实践中各有其实践者，象山东等地的立案、审监工作即按“形式审查说”进行操作，而河南、四川等地法院的立案、审监工作则按“实质审查说”进行操作。笔者同意“实质审查说”，理由如下：
　　(一)从立法本意上看，立卷审查应为实质审查。以民事(含经济纠纷，下同)诉讼为例，最高人民法院《关于各级人民法院处理民事经济纠纷案件申诉的暂行规定》第七条规定了立卷审查，第八条即规定：申诉经人民法院审查，认为原判决、裁定正确，应当说服当事人服判息诉，撤回申诉。对其中坚持无理申诉的，针对申诉理由，依法书面通知驳回。如果发现原判决、裁定确有错误，由审查处理该案的人民法院依法提交审判委员会讨论决定；后最高院在法函(1996)68号函中规定：对于当事人认为已经发生法律效力的判决、裁定有错误而申请再审，符合法律规定的，人民法院应当再审，不必一律经审判委员会讨论决定方能立案。这说明立卷后要审查的内容，主要是原判决、裁定正确与否，此实质审查之内容。最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第二十二条、第二十三条的规定，也表明立卷审查应属实质审查，非形式审查。
　　(二)从最高法院提倡“立审分离”这一诉讼运作机制来看，立卷审查应为实质审查。近年来，立审分离是审判方式改革的一项重要举措，其目的在于防止司法腐败，加强法院内部的监督制约机制，并便利于人民群众诉讼，便利于人民法院审判。立审分离的实质就是要求立案与审判相分离，在审判监督程序中，与一、二审程序一样，存在着立案与审判相分离的问题，那么审判监督程序立案与审判的分界点在哪儿呢?笔者认为，这一分界点应当是在立卷审查完毕，对原判决、裁定是否正确作出判断，即应否立案进入再审程序这一点。与一、二审程序一样，立案与否决定着一个案件能否进入审理程序，而再审程序的立案与否就是立卷审查的结果——对原判决、裁定是否正确作出判定，以确定某一案件能否进入再审程序。
二、立卷审查的对象
　　关于立卷审查的对象，实践中有三种观点：
　　一种观点认为立卷审查的对象是原生效裁判文书(含调解书，下同)。其理论依据是再审程序立案的标准是原裁判有误，立卷审查作为再审程序的立案操作阶段，其审查的对象只能是原生效法律文书，若原裁判正确的则不能立案进入再审程序；若原裁判有误的，则应立案进入再审程序。
　　一种观点认为立卷审查的对象是当事人的申诉或再审申请。其依据是最高人民法院关于刑事、民事案件申诉的暂行规定中明确规定，“人民法院审查、处理刑事、民事申诉，应立申诉卷”，说明人民法院要审查的就是刑事申诉或民事申诉、民事再审申请。
　　第三种观点认为立卷审查的对象是当事人的申诉或再审申请是否符合再审条件。其依据是(仍以民事诉讼为例)民诉法第一百七十九条有明确规定，立卷审查既然是再审程序的立案阶段，那么立卷审查的对象就应当是当事人的再审申请(或申诉)是否符合再审条件，而不仅仅是原裁判是否有误，以及有新证据足以推翻原裁判的等等。
　　笔者同意第三种观点。第一种观点的不足之处，第三种观点已有说明；对于第二种观点，其错误在于人民法院审查当事人的申诉或再审申请，应立申诉卷，这说明这种立卷审查仍是形式审查，仅审查其是否符合申诉或申请再审条件，若符合则立申诉卷，而不是通过审查，确定某一案件能否进入再审程序。故第一、第二种观点均不可取，唯第三种观点既符合立法者本意，亦便于实践中操作，与法理不相违背。
三、立卷审查的期限
　　立卷审查的期限，法律法规均无明文规定，实践中长短不一，但绝大多数案件的立卷审查期限均过于漫长，即使最高人民法院及上级人民法院要结果的案件，也往往一审就是半年、一年，甚至更长时间。遥遥无期的审查阶段，极易造成当事人往返奔波，多次上访，甚而越级上访、重复上访，导致“申诉难”。故给立卷审查确定一个适当的时限，是既有利于人民法院审判工作，又有利于当事人早日停访息诉。
　　关于立卷审查期限的确定，姚水斌同志在《试谈民事案件再审的提起及限制》(见《政法论坛》(中国政法大学学报)1994年第6期)一文中有所论述：人民法院对受理当事人申请再审的期限，亦可参照第一审程序受理起诉时限的原则作如下规定：(1)人民法院在接到当事人申请再审书，经审查认为符合再审条件的，应当在七日或十日内，以通知书的形式通知当事人，本院受理审查其申请并告知当事人申请再审后应注意的事项，如不得停止原判决、裁定的执行，有新的证据应向人民法院提供等等。(2)人民法院受理当事人申请再审后，应在一个月内作出结论：对其中申请无理的，用通知驳回当事人申请；对申请符合申请再审法定情形之一应当再审的，即裁定再审。(3)申请再审的案件，应当在三个月内结案，以纠正久拖不审，久审不结的问题。笔者认为，姚文对民事案件审判监督程序中所提的这三个期限比较合理，但第(3)个期限与民诉法规定的期限相违背，该法第一百八十四条规定再审案件，原生效法律文书是第一审法院作出的，按第一审程序审理，审限应为六个月(见该法第一百三十五条)；原生效法律文书是由第二审法院作出的，或是上级法院按审判监督程序提审的，按第二审程序审理，审限应为三个月(见该法第一百五十九条)；而第(2)个期限，即立卷审查的期限，应扣除决定再审的人民法院调卷的期限。虽然最高人民法院对调卷的期限有所规定，即下级人民法院自接到上级人民法院调卷函之日起十五日内应将全部卷宗检齐呈送上级人民法院，但实践中调卷的期限往往比较长，有的卷甚至多年调不到的现象亦存在，即使卷能如期调到，调齐一个案件的卷宗也大约需要一个月的时间；故立卷审查期限，应以案卷到承办人手中之次日起开始计算，而不能以人民法院受理当事人再审申请之次日起计算；对于第(1)个期限，姚文表述不准确，“人民法院在接到当事人申请再审书，经审查认为符合再审条件的……”这里不能作“符合再审条件”这一诉讼语言，而只能使用“符合立卷审查条件”一语，因如果人民法院认为当事人的申请符合再审条件，依照民诉法的规定即应决定再审，并进入再审程序，而不能再驳回当事人的再审申请。
　　对于行政申诉案件立卷审查的期限界定，可参照民事申请再审案件立卷审查的有关期限界定进行操作。
四、立卷审查在审判监督程序中的地位
　　从事过审判监督程序工作的法院干警都知道，立卷审查是审判监督程序的重要组成部分，其结果决定着当事人的申诉或申请再审理由是否成立，相关案件能否进入再审程序重新进行审理。
　　仍以民事申请再审案件为例，根据民事诉讼法第一百七十八条、第一百七十九条、第一百八十条的规定，以及《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》第二十二条、第二十三条等规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定、调解，认为有错误的，即可向原审人民法院或上一级人民法院申请再审，人民法院认为其中符合立卷审查条件的，应立卷审查，立卷后经审查，若当事人的申请符合再审条件，即有第一百七十九条、第一百八十条规定的情形之一的，应裁定再审，并中止原判决的执行，案件从此进入再审审理程序。综观民诉法“审判监督程序”一章，再审程序立案与审理界限清晰，而整章重点在于立案，因其审理程序依照该法第一百八十四条的规定，与一、二审程序相同。至于再审案件的立案，有三条途径：一条途径是第一百七十七条规定的由本院院长提交审判委员会决定再审及上级人民法院决定再审；一条途径是第一百八十五条到第一百八十八条规定的最高人民检察院及上级人民检察院提出抗诉引起的再审；一条途径就是第一百七十八条到第一百八十三条规定的当事人申请再审符合再审条件而由人民法院裁定再审的，规定这种再审立案的条款占到审判监督程序所有条款的近百分之五十，这仅仅是立法上的比例；而在审判实践中，因当事人申请再审符合法定再审条件从而进入再审程序的，则占到整个再审案件的百分之九十五以上；而当事人的申请是否符合再审条件，都要通过立卷审查来决定，由此可见，立卷审查在审判监督程序中的重要地位。
　　立卷审查作为人民法院一项独立的审判业务，起步较晚，有关法律法规及司法解释还不够详尽，还需要广大从事审判监督程序审判工作的法院干警在实践中加以探索，不断积累经验教训，以推动立卷审查工作的规范化。
　　
　　(作者单位：河南省高级人民法院)

浙江省杭州市人民政府


杭州市人民政府令
　
第１３９号



　　《杭州市蔬菜农药残留量监督管理办法》已经市人民政府常务会议审议通过，现予发布，自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
代市长　任保兴
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九九年九月二日


　　　　　　　　　　杭州市蔬菜农药残留量监督管理办法



　　第一条　为确保蔬菜生产安全，保障人民身体健康，保护生态环境，根据国家有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。


　　第二条　本办法适用于杭州市市区范围内蔬菜农药残留量的监督管理。


　　第三条　各级农业行政主管部门负责蔬菜生产过程中农药的使用管理以及留地蔬菜农药残留量的监测工作。
　　市技术监督部门负责上市蔬菜农药残留量的监测工作。
　　市工商行政管理部门负责蔬菜交易市场的监督管理工作。
　　环保、卫生、商业等其他有关部门应按各自的职责，协同实施本办法。


　　第四条　区、乡（镇）人民政府应负责对蔬菜生产者的职业道德和安全使用农药的宣传、教育工作，组织技术辅导，指导蔬菜生产者安全、合理使用农药，确保蔬菜生产安全。
　　村民委员会应配备相应的农药管理人员，把好蔬菜农药使用关。


　　第五条　各有关部门应大力推广高效低毒低残留农药、生物农药和滴水灌溉、防虫网等防治病虫害的新措施、新技术。积极开发生产、销售无公害、无污染蔬菜。


　　第六条　凡需在本市范围内经营农药的单位，必须依法取得市农业行政主管部门核发的《农药经营许可证》和工商行政管理部门核发的营业执照后，方可经营。
　　农药经营单位的销售人员，必须具备农药经营和使用的专业知识，并经市农业行政主管部门培训合格。销售人员在销售农药时应将使用说明书随货附送，并有义务和责任向蔬菜生产者介绍农药的使用范围、防治对象、使用方法和安全间隔期等注意事项。


　　第七条　严禁在菜区销售甲胺磷、甲拌磷、呋喃丹、氧化乐果、甲基１６０５等高毒高残留农药及其混合配剂和市农业行政主管部门公布的其他禁用农药。


　　第八条　蔬菜生产者必须到持有《农药经营许可证》和营业执照的经营单位购买农药。


　　第九条　蔬菜生产者必须严格遵守安全、合理使用农药的有关规定，按照标签及说明书的内容正确配药、施药，并做好安全防护工作，不得擅自扩大使用范围，防止农药污染环境和农药中毒事故的发生。


　　第十条　严禁在蔬菜上使用甲胺磷、甲拌磷、呋喃丹、氧化乐果、甲基１６０５等高毒高残留农药及其混合配剂和市农业行政主管部门规定的其他禁用农药。
　　施用过高毒高残留农药的土地，在农药残效期内不得用于种植蔬菜。


　　第十一条　蔬菜生产者应妥善保管农药并做好标记，不得与蔬菜混载混放。
　　包装农药的箱、瓶、袋应由销售单位回收，并按有关规定处理，禁止用于盛装蔬菜。


　　第十二条　施用过农药的蔬菜必须在安全间隔期满后才能采收、出售。


　　第十三条　农药残留量超标的蔬菜不得上市销售。
　　蔬菜批发市场和农贸市场举办单位，应建立蔬菜上市的相应管理制度，配备专用检测设备或工具，确定专门人员负责上市蔬菜农药残留量的检测；对农药残留量超标的蔬菜，不得销售，并按规定统一处理。


　　第十四条　市技术监督部门应对上市蔬菜的农药残留量进行不定期检测，并公布检测结果。对农药残留量超标的蔬菜，由工商行政管理部门责令市场举办单位或经营者统一销毁；系本地蔬菜的，由农业行政主管部门同时责令蔬菜生产者暂停同类蔬菜上市。


　　第十五条　蔬菜批发市场、农贸市场举办单位，应建立健全内部管理制度，加强对蔬菜经营者、从业人员的宣传教育，督促其遵守本管理办法，认真接受有关部门的监督检查。


　　第十六条　对有下列行为之一的，按照以下规定给予处罚：
　　（一）违反本办法第六条、第七条规定的，由农业行政主管部门或工商行政管理部门责令停止销售，并可处以５００００元以下的罚款。
　　（二）违反本办法第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的，由农业行政主管部门责令改正，并可处以２００元以上２０００元以下的罚款。
　　（三）违反本办法规定，销售农药残留量超标的蔬菜的，由工商行政管理部门根据情节轻重，对个人处以１００元以上１０００元以下的罚款；对单位处以５００元以上５０００元以下的罚款；情节严重的，由工商行政管理部门依法吊销进场交易证和营业执照。
　　（四）蔬菜批发市场和农贸市场举办单位，未履行相应的管理职责，致使农药残留量超标的蔬菜上市销售的，由工商行政管理部门责令改正，并可处以５００元以上５０００元以下的罚款。


　　第十七条　违反本办法，销售使用剧毒农药造成环境污染的，由环保部门依照有关法律、法规的规定给予处罚；造成经济损失的，应当依法承担赔偿责任；情节严重、构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


　　第十八条　违反本办法，涉及其他有关法律、法规的，由有关部门依法进行处罚。


　　第十九条　对违反本办法的行为实施行政处罚，必须按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序进行。


　　第二十条　当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。


　　第二十一条　各县（市）蔬菜农药残留量的管理，参照本办法执行。


　　第二十二条　本办法由杭州市人民政府法制局负责解释。


　　第二十三条　本办法自发布之日起施行。