中国国企两权分离为何失灵？

李华振 刘卫华


本文原载《人民日报·中国经济快讯》2003年第37期


改革开放以来的20多年里，中国的国企改革一直沿着“所有权与经营权分离”的方向进行，从中央政府到地方市县、从官方政策到学者研究，都津津乐道于“两权分离”。但20多年的实践却表明：两权分离并没有取得预期的效果。进入21世纪以来的3年里，中国经济出人意料地“状态不佳”起来，——中国市场经济遭遇了改革开放以来最大的一次瓶颈期！
这次瓶颈从表面上看，表现在两个方面：一是上市公司的“集体地震”，丑闻不断，败绩连连；二是国有企业的“批量滑坡”，相继陷入困境。由于我国目前的上市公司绝大多数都是国企改制而成，因此，可以认为：以上两个方面的深层都是相同的，即20多年一直没有得到解决的历史遗留问题——国企之病——终于在我国加入WTO之后、在我国即将进入市场经济的更高阶段的前夕，象积蓄已久的火山一样不可按捺地喷发了。
20多年的国企两权分离之改革，并没有象乐观的经济学家预计的那样带领中国驶入美好的经济新海域，却时常撞向冰山。这令我们不得不反思：中国国企的真正症结何在？是什么原因导致国有企业两权分离的失灵？
科斯定理表明，作为市场经济条件下的“理性经济人”，人们在进行某一项行为之前，会计算自己的效益，计算自己的投入产出。达到某一目标的方法有多个，人们会从中选择对“自己”（而不是对自己所在的组织）最有利的方法。在国有企业里，人们的个人利益及目标常常与组织（即国企）的利益及目标不致、相背离，在这些情况下，国企的利益对于主管官员及经营者而言，只不过是一种“外部性”因素；而他们自己的利益则是一种“内部化”因素。科斯定理深刻地揭示出：理性经济人只会积极关心内部化因素，而不会积极关心外部性因素。如此，便不难理解国企的真正症结之所在。
我国长期以来所进行的国企两权分离之改革，仅仅是廓清了政府与国企之间的关系，而没有理顺主管官员及经营者与政府及国企之间的关系。毫无疑问，政府与国企，二者都是组织机构而非自然人，只不过一个是“大”组织机构、一个是“小”组织机构。社会学表明，组织机构本身是没有生命、没有意志的，它不能象自然人那样去进行思考决策，所以，政府与国企都不能“直接”维护自身的利益。归根结底，还必须由主管官员和经营者“代理（代表）”政府及国企来进行决策。在“代理”的过程中，主管官员和经营者就会在外部性因素（即政府及国企利益）和内部化因素（即他们自己的利益）之中，关心后者而牺牲前者。
所以，司法部“国有企业问题研究”及“公司治理结构专项研究”课题组负责人、我国经济法专家刘大洪指出：国企的真正症结在于它没有解决好“自然人”（即主管官员和经营者）与“组织机构”（即政府和国企）之间的利害关系问题，没有在“自然人”与“组织机构”之间搭建出一套行之有效的企业治理结构（包括外部结构和内部结构），没有使二者的外部性与内部化相趋同。两权分离之改革，仅仅在这个大的组织机构（即政府）与那个小的组织机构（即国企）之间进行，而没有深入到自然人与组织机构之间的关系之深层。
为了使中国具备“淮南”的气候及土壤，以便于“桔树”在中国真正结出“桔”而非“枳”，一些人主张中国国企迅速、彻底、全面进行私有化产权运动。但是，中国国情又要求私有化产权运动必须慎行、缓行。在这种两难处境下，“虚拟私有化”倒不失为一种新出路。我国经济法专家刘大洪指出，传统的公有化之所以缺乏活力，是因为它否认、排斥国有企业经营者的合理私权，薪酬僵死，国企经营者不能通过合法的正常途径来主张、获取相关私权，于是就产生了两种后果：一种是营私舞弊，“积极地搞垮国企”；另一种是虽然不侵吞国资，但丧失经营热情，碌碌无为，“消极地拖垮国企”。从公司治理结构的角度讲，正是由于这个原因，使国企不具有私企的“经营欲望和活力”。
西方的私有化是一种“实在的私有化”，是彻底的私有化。它虽然能有效地解决公司治理结构中的问题，能孵生出当今发达的市场经济，但它并不是“放之四海而皆准的”通用规则，它不适于目前的中国国情。西方的实在私有化，其精髓之处并不在于私有，而在于它能激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状态，使企业向“好的方向”发展，最终，也就使整个国民经济向上提升而不是向下坠落。所以，只要能找到一个（些）胜任的“确定的人”来经营企业、监督企业，就能使企业充满活力。在国有制的基础上，允许并鼓励优秀的国企经营者拥有企业股份，使他们也成为国企的股东。根据科斯定理，一旦外部性实现了内部化，就能激励他们关心国企的经营状况，最终，他们获得了丰厚私利，国企也得到了良好发展，国有资产也实现了保值、增值。
与“实在私有化”相应，“虚拟私有化”在本质上并不是私有化，仍是公有化（或国有化），形象点说，它是“披着私有化外衣的公有化”。这种做法中，私人股份是从国有股份中派生出来的，整个企业的股份结构中既有国有股、也有私有股，是一种混合所有制。它并不是西方式的彻底实在私有化，但同样能实现其精髓（即激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状况），因而，可以称之为虚拟私有化。
除了对“经营者代理环节”进行虚拟私有化改革之外，还必须对国企“所有者代理环节”进行同样的改革。方法是：改革旧有的国有资产管理模式，不再搞分散式管理，而是由专门的统一的部门来管理，该部门实行委员会制，每个官员（委员）都分别负责一个或几个国企，并拥有其所负责的国企的一定股份，这样，把主管官员的外部性也内部化了，他们也象经营者一样成了国企的私人股东，为了自身的股权利益，他们会比较尽职尽责、减少腐败行为。同时，通过专项立法来规定这些官员一旦渎职、失察所应负的法律责任，从民事责任到行政责任、直至刑事责任。
这样，在两个环节上都进行虚拟私有化改革，就可以有效治理国企的“所有者缺位”和“经营者缺位”，通过重奖重罚来促使主管官员和经营者以“维护自己利益”的心态来关心国企绩效。最终，虚拟私有者和国家所有者实现双赢共利。这种措施从表面上看，是使一部分国有资产“流失”到了私人手中，但只要能有效解决国企的顽疾，这点代价是值得的，也是必须的。用一个苹果大的虚拟私有化代价去赢得一个西瓜大的国企优绩，这根本不是国资流失，而是增值。相反，如果因为舍不得一个苹果而失去一个西瓜，那才是真正地对国资不负责任。



出处：本文原载《人民日报·中国经济快讯》2003年第37期


吉林省人大常委会


吉林省水能资源开发利用条例
吉林省人大常委会公告第5号


第一章　总则
第二章　规划
第三章　开发利用
第四章　保护与监督
第五章　法律责任
第六章　附则

　　《吉林省水能资源开发利用条例》经吉林省第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议于2008年9月26日通过，现予公布，自2008年11月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　吉林省人大常委会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2008年9月26日

第一章　总则
　　第一条　为合理开发、利用水能资源，实现水能资源可持续利用，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国可再生能源法》和其他有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

　　第二条　本省行政区域内水能资源开发、利用、管理活动，适用本条例。

　　第三条　本条例所称水能资源，是指蕴藏在水中，可以用于水力发电的能量资源。

　　第四条　水能资源的开发利用，应当坚持统筹规划、合理开发、保护生态、统一管理的原则。

　　第五条　县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内水能资源开发、利用、监督、管理工作；县级以上人民政府水行政主管部门设立水电管理机构的，由水电管理机构负责。

　　县级以上人民政府发展和改革、建设、国土资源、环境保护、农业、林业、地震等有关部门在各自的职责范围内负责水能资源开发、利用、管理的相关工作。

第二章　规划

　　第六条　县级以上人民政府水行政主管部门应当组织开展水能资源普查和调查评价，会同同级人民政府发展和改革等有关部门编制水能资源开发利用规划，报同级人民政府批准后组织实施。

　　经批准的水能资源开发利用规划需要调整和修改时，应当按照规划编制程序经原批准机关批准。

　　水能资源开发利用规划应当向社会公布。

　　第七条　水能资源开发利用规划的编制，按照下列管理权限负责：

　　（一）国际界河的水能资源开发利用规划，依照国家有关法律、行政法规规定编制；

　　（二）省管河流水能资源开发利用规划，由省人民政府水行政主管部门会同同级有关部门编制；

　　（三）省内跨行政区域河流或者边界河流的水能资源开发利用规划，由共同的上一级人民政府水行政主管部门会同同级有关部门编制；

　　（四）其他河流的水能资源开发利用规划，由所在地的县级人民政府水行政主管部门会同同级有关部门编制。

　　第八条　编制水能资源开发利用规划应当综合考虑经济效益、社会效益、生态效益，与防洪、供水、灌溉、生态用水、航运和渔业需要相适应。

　　水能资源开发利用规划应当服从流域综合规划、区域综合规划，符合城乡规划要求，并与能源发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划相协调。

　　第九条　编制水能资源开发利用规划，应当进行科学论证，并征求有关单位和公众的意见。

第三章　开发利用

　　第十条　开发利用水能资源应当按照水能资源开发利用规划进行。不符合水能资源开发利用规划的水能资源开发利用项目，有关部门不得审批或者核准。

　　第十一条　水能资源开发利用权实行有偿出让制度。有偿出让水能资源开发利用权的年限不得超过50年。

　　第十二条　开发利用水能资源，应当依法取得水能资源开发利用权。申请取得水能资源开发利用权的单位和个人，应当具备与该开发利用项目相适应的经济实力。

　　第十三条　新建水能资源开发利用项目的开发利用权，应当通过招标、拍卖等方式出让，以投标、竞买等方式取得。

　　第十四条　已经开发利用水能资源的单位和个人，应当自本条例实施之日起缴纳水能资源开发利用权有偿出让金。缴纳的具体办法由省人民政府另外规定。

　　第十五条　水能资源开发利用中，扩大装机容量的，应当提出申请，经批准后方可实施，并依照本条例规定，缴纳扩大装机容量部分的水能资源开发利用权有偿出让金。

　　扩大装机容量水能资源开发利用权的取得，原开发利用水能资源的单位或者个人优先。

　　第十六条　转让水能资源开发利用权，应当到原批准机关申报并办理变更手续。

　　第十七条　水能资源开发利用权有偿出让金的收取工作，由县级以上人民政府水行政主管部门负责。

　　水能资源开发利用权有偿出让金拍卖底价根据单位电能投资确定。

　　水能资源开发利用权有偿出让金主要用于水能资源的调查评价、规划、项目前期准备等方面工作。

　　水能资源开发利用权有偿取得和水能资源开发利用权有偿出让金征收、使用、管理的具体办法，由省人民政府另行规定。

　　第十八条　确定水能资源开发利用权，由水行政主管部门按照下列管理权限负责：

　　（一）装机容量在2000千瓦以上（含2000千瓦）的，由省人民政府水行政主管部门负责；

　　（二）装机容量2000千瓦以下在市辖城区内的，由市人民政府水行政主管部门负责，报省人民政府水行政主管部门备案；

　　（三）装机容量2000千瓦以下在市辖城区外的，由县级人民政府水行政主管部门负责，报省、市人民政府水行政主管部门备案。

　　延边朝鲜族自治州水行政主管部门可以根据本州实际情况，对装机容量在2000千瓦以下的自行确定，报省人民政府水行政主管部门备案。

　　确定省内跨行政区域河流或者边界河流的水能资源开发利用权，由共同的上一级人民政府水行政主管部门负责，报省人民政府水行政主管部门备案。

　　第十九条　单位和个人取得水能资源开发利用权后，应当按照有关基本建设程序办理水能资源开发利用建设项目审批手续。

　　水能资源开发利用建设项目开工报告，应当由县级以上人民政府水行政主管部门依照管理权限进行审批。

　　第二十条　水能资源开发利用建设项目应当依法实行项目法人制、招投标制、工程监理制和合同制，其勘探、测绘、设计、施工、监理，应当由具有相应资质的单位承担。

　　第二十一条　水能资源开发利用建设项目应当符合法律、法规的规定和行业技术标准，保证工程质量与安全。

　　第二十二条　水能资源开发利用项目建设竣工后，由县级以上人民政府水行政主管部门组织验收，验收合格后方可投入运行。

　　第二十三条　从事水能资源开发利用的单位和个人应当服从县级以上人民政府对水资源的统一配置，服从防汛抗旱管理部门的统一指挥，建立健全各项管理制度，定期进行安全检查并按照规定上报相关统计数据。

　　第二十四条　开发利用水能资源应当采用先进的技术、工艺和设备，提高水能资源的利用率，按照国家有关规定逐步淘汰落后的、效率低下的技术、工艺和设备。

第四章　保护与监督

　　第二十五条　县级以上人民政府应当加强水能资源的保护，强化监督管理，统筹兼顾，促进水能资源的开发利用，保护环境，保障水能资源合理开发、有序利用。

　　第二十六条　开发利用水能资源的单位和个人应当采取有效措施，保护植被，植树种草，防治水土流失和水体污染，保护生态环境和饮用水水源，保障城乡居民饮用水安全。

　　第二十七条　开发利用水能资源应当保证河流的生态流量，坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，维护农民依法用水的权益。

　　第二十八条　县级以上人民政府水行政主管部门应当加强对水能资源开发利用工程建设情况和安全生产情况的监督检查，执行安全管理分类年检制度，受理社会公众对水能资源开发利用过程中违法行为的举报，及时查处违法行为，维护水能资源开发利用和防洪、灌溉、供水、航运、渔业、生态环境的安全。

　　第二十九条　取得水能资源开发利用权的单位和个人具有下列情形之一的，由原批准机关依法收回水能资源开发利用权：

　　（一）自取得水能资源开发利用权之日起，二年以上未开工建设的；

　　（二）工程开工建设后，非因不可抗力停工二年以上或者超过批准竣工期限三年以上未竣工的；

　　（三）停产三年未恢复生产的。

第五章　法律责任

　　第三十条　因违反水能资源开发利用规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、水体污染的，应当依据相关法律、法规规定，承担治理责任。

　　第三十一条　未依法取得水能资源开发利用权擅自开发水能资源的，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑。逾期未拆除的，依法强制拆除，所需费用由违法者承担，并按以下标准罚款：

　　（一）装机容量1000千瓦以下的，处2～5万元罚款；

　　（二）装机容量1000千瓦（含1000千瓦）以上的，处5～10万元罚款。

　　第三十二条　开工报告未经批准，擅自进行水能资源开发利用施工建设的，责令停止施工，限期补办手续，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。

　　第三十三条　水能资源开发利用项目未经验收或者验收不合格即投入运行的，责令改正，没收违法所得，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。

　　第三十四条　县级以上人民政府水行政主管部门或者其他有关部门以及水电管理机构及其工作人员，在水能资源开发利用监督管理工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，依法给予相应的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十五条　本条例规定的行政处罚，除法律、法规另有规定的外，由县级以上人民政府水行政主管部门决定和执行；县级以上人民政府水行政主管部门设立水电管理机构的，由水电管理机构决定和执行。
第六章　附则

　　第三十六条　本条例自2008年11月1日起施行。